II OSK 790/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/21 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz T. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 2 grudnia 2020 r. T. K. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., dalej: "PINB", bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego na wnioski skarżącego z 5 czerwca, 3 lipca i 1 września 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia 9 listopada 2018 r., znak: PINB.7353-I/98/2018 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] ark. [...] położonych przy ul. J. w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty B. z dnia 7 lipca 2017 r. Skarżący opisał przebieg postępowania w tej sprawie i podkreślił, że nie została ona dotychczas prawidłowo rozpatrzona. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. skarżący poinformował, że 15 grudnia 2020 r. otrzymał decyzję z dnia 16 listopada 2020 r. o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji z 9 listopada 2018 r., w związku z czym skarżący wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej we wskazanej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 20 maja 2021r., sygn. akt II SAB/Lu 149/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz to, że wniosek został rozpatrzony decyzją z dnia 16 listopada 2020 r., odrzucił skargę. Sąd w uzasadnieniu wyjaśnił, że 5 czerwca 2020 r. do organu wpłynął pierwszy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej sporną decyzją ostateczną z dnia 9 listopada 2018 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r. odmówiono wznowienia, a następnie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r. uchylił to postanowienie. W dniu 3 lipca 2020 r. skarżący złożył ponowny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. Również w tym przypadku organ I instancji postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r. odmówił wznowienia, zaś organ odwoławczy postanowieniem z dnia 22 września 2020 r. uchylił to postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z dnia 1 września 2020 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. Postanowieniem z dnia 24 września 2020 r. organ I instancji, mając na uwadze wydane wyżej postanowienia organu odwoławczego, na skutek wniosków skarżącego z dnia 5 czerwca 2020 r. (sprostowanego pismem z dnia 8 czerwca 2020 r.), z dnia 3 lipca 2020 r. i z dnia 1 września 2020 r., orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 24 września 2020 r. poinformowano strony, że załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. nie jest możliwe i wskazano nowy termin załatwienia sprawy do 30 października 2020 r. W dniu 25 października 2020 r. do organu wpłynął jeszcze jeden wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 29 października 2020 r. ponownie poinformowano strony o zmianie terminu załatwienia sprawy i wyznaczono nowy termin do dnia 30 listopada 2020 r. W dniu 16 listopada 2020 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosków z 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. i 1 września 2020 r., wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 9 listopada 2018 r., a ponadto postanowieniem z dnia 23 listopada 2020 r. odmówił wznowienia postępowania na wniosek z dnia 25 października 2020 r. Sąd ustalił, że skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia 16 listopada 2020 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.40.2020, WINB w Lublinie orzekł o utrzymaniu w mocy tej decyzji. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 284/21. WSA odnotował okoliczność znaną mu z urzędu. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. Sąd w tej sprawie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 8 lutego 2021 r. W tych okolicznościach brak było – zdaniem Sądu - podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność, ponieważ w dacie wniesienia tej skargi, tj. 2 grudnia 2020 r., sprawa była już zakończona decyzją organu I instancji, która uzyskała już przymiot ostateczności. Zakończenie postępowania w tej sprawie decyzją ostateczną obligowało Sąd do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2084/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z przyczyn określonych w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, nie było prawidłowe, gdyż w dacie wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność (2 grudnia 2020 r.), decyzja kończąca postępowanie po rozpatrzeniu wniosków o wznowienie tj. decyzja z dnia 16 listopada 2020 r. nie była jeszcze ostateczna. Ustalenie, że skarga jest dopuszczalna w powyższym zakresie powoduje konieczność badania przez sąd faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 P.p.s.a. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy załączone do skargi ponaglenie z dnia 1 grudnia 2020 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło do właściwego organu. Co prawda w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał złożone przez T. K. w dniu 14 grudnia 2020 r. ponaglenie na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., to jednak brak w tym zakresie stosownych dokumentów nie pozwala prawidłowo ocenić, czy skarżący przed złożeniem w dniu 2 grudnia 2020 r. skargi na bezczynność organu wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a.). Okoliczność ta powinna być zatem jednoznacznie wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę w niniejszej sprawie wyjaśnił, że stosownie do art. 190 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Sąd związany był obecnie stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 21 października 2021r., II OSK 2084/21. Oznacza to, że Sąd ma obecnie obowiązek ustalić, czy skarga została poprzedzona ponagleniem, a następnie rozpatrzyć merytorycznie skargę T. K. z dnia 2 grudnia 2020 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wniosków skarżącego z 5 czerwca, 3 lipca i 1 września 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia 9 listopada 2018 r. Sąd wyjaśnił również, że skarżący zarzucał nie tylko bezczynność, ale również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, a więc podnosił dwa różne żądania. W kwestii przewlekłości Sąd ustalił, że w tym przedmiocie toczyło się już wcześniej przed Sądem postępowanie oznaczone sygn. akt II SAB/Lu 150/21. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., wydanym w tamtym postępowaniu, Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się przewlekłości postępowania w załatwieniu wniosków T. K. z 5 czerwca, 3 lipca i 1 września 2020 r. W związku z tym, nie jest dopuszczalne ponowne rozpatrywanie skargi w tym zakresie (skarga z dnia 2 grudnia 2020 r. nie obejmowała bowiem okresu po wydaniu tego wyroku). W niniejszej sprawie badana była więc wyłącznie bezczynność organu. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 1 grudnia 2020 r., które nie zostało uwzględnione. Rozpatrując skargę merytorycznie zwrócił uwagę na to, że obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności", natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 K.p.a. W świetle art. 35 § 1 K.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do zarzucenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. bezczynności w przedstawionym rozumieniu. Sprawa dotyczy bowiem wniosków skarżącego z 5 czerwca, 3 lipca i 1 września 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 9 listopada 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpatrując łącznie te wnioski, organ, postanowieniem z dnia 24 września 2020 r., wznowił postępowanie, a następnie 16 grudnia 2020 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 9 listopada 2018 r. W dacie wniesienia skargi na bezczynność z dnia 2 grudnia 2020 r. decyzja ta nie była jeszcze ostateczna, gdyż skarżący wniósł od niej odwołanie. Skarga nie mogła więc zostać odrzucona z powodów wskazanych w uchwale z siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, co jednoznacznie stwierdził ten Sąd w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 21 października 2021r., sygn. akt II OSK 2084/21. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w dacie wniesienia skargi z dnia 2 grudnia 2020 r. organ nie pozostawał już w bezczynności. Bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do załatwienia wniosków skarżącego stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie, Sąd w odrębnym postępowaniu stwierdził już, że przy rozpatrywaniu tych wniosków organ dopuścił się przewlekłości, ponieważ podejmował działania opieszale, przede wszystkim poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy o kolejne miesiące. W związku z tym, wobec skontrolowania już we wcześniejszym postępowaniu przez Sąd terminowości podejmowania przez organ czynności procesowych przy załatwianiu wniosków skarżącego z 5 czerwca, 3 lipca i 1 września 2020 r. oraz mając na uwadze, że wnioski te zostały rozpatrzone przez organ decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., Sąd stwierdził, że obecnie skarga na bezczynność organu nie może być uwzględniona. Bezprzedmiotowe jest bowiem zobowiązywanie organu do rozpatrzenia wniosku, skoro organ wydał już decyzję, natomiast dokonywanie obecnie przez Sąd oceny terminowości działania organu byłoby ponownym, a więc niedopuszczalnym, kontrolowaniem tej samej kwestii. Skarga jako niezasadna w całości podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Oczywiste jest, że w tej sytuacji nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ani o wymierzenie organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię stanu bezczynności i niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż organ od dnia 24 września 2020r. do 16 listopada 2020r. nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających, zmierzających bezpośrednio do załatwienia poza przedłużaniem postępowania, a od 16 listopada 2020 dwukrotnie doręczał pliki PDF niezawierające kwalifikowanego podpisu elektronicznego, dopiero 15 grudnia 2020r. doręczono skarżącemu decyzję w formie papierowej; 2) poprzez niezastosowanie art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 K.p.a. w zakresie wykładni podpisu pod decyzją, gdyż pismo PINB w B. z 16 listopada 2020 r. w formie elektronicznej (plik PDF) przesłane przez epuap skarżącemu w dniu 16 listopada 2020 r. bez Urzędowego Potwierdzenia Odbioru (UPO) nie zawierające kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem decyzji, a kolejne pismo (plik PDF) odebrane za pośrednictwem epuap przez Urzędowe Potwierdzenie Odbioru w dniu 9 grudnia 2020 r. także nie zawierało kwalifikowanego podpisu elektronicznego i też było projektem decyzji; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1 a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w B. wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. II SAB/ Lu 150/21 i "dokonywanie terminowości działania organu byłoby ponownym, a więc niedopuszczalnym, kontrolowaniem tej samej kwestii’, co w istocie odnosi się do art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., iż sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, gdy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. rozróżnia "bezczynność organu" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zaś stwierdzenie przewlekłości postępowania przez sąd administracyjny (art. 170 P.p.s.a., art. 171 P.p.s.a.) nie wyklucza badania bezczynności, a miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie skargi w oparciu o art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) i doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w P.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2, 3, art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja) w zw. z art. 417 § 1 i art. 417(1) § 3 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.; dalej powoływany, jako "K.c.") w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętej przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3, dalej Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej), art. 6 ust. 1 Konwencji co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a zarazem godzące w konstytucyjnie chronione prawo do sądu, a także w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy; 3) art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art, 135 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania oraz zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art, 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a. w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a., gdyż skarżący składając wnioski dnia 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r., 1 września 2020 r. wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem epuap, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. a doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, więc brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem decyzji przesłanym na epuap w dniu 16 listopada 2020 r. bez Urzędowego Potwierdzenia Odbioru, oraz drugim odebranym przez Urzędowe Potwierdzenie Odbioru w dniu 9 grudnia 2020 r., zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast doręczył decyzję w formie papierowej w dniu 15 grudnia 2022 r. (nadana 4 grudnia 2020 r.), a więc po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd prawidłowo wykonując funkcję kontrolną wydałby rozstrzygnięcie o innej treści; 4) art. 269 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 i pkt 4 P.p.s.a., art. 187 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie treści uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46 w zakresie skutków prawnych niedotrzymania przez organ administracji terminów załatwiania sprawy, określonych w art. 35 § 3 K.p.a., oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r., I OPS 6/08,ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63, a miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna; 5) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.; 6) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności prowadzenia postępowania i ich niezastosowanie pomimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, Konstytucji w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, art. 6 ust. 1 Konwencji i uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. nie był bezczynny, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż od dnia 24 września 2020 r. do dnia 16 listopada 2020 PINB - poza wyznaczeniem nowych terminów załatwienia sprawy oraz informowaniem stron, że "ze względu na skomplikowany charakter sprawy, nie może być zakończone w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 P.p.s.a. - nie podejmował żadnych innych czynności wyjaśniających, zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy; 7) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono; 8) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a, art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1, 2, 3 K.p.a., art. 36 § 1 i 2 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, podlegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. i art. 149 § 2 P.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a miało to wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy; 9) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art,.36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a, art. 149 § 2 P.p.s.a., art 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.; 10) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny w odniesieniu do umorzenia postępowania w części i miało to wpływ na treść orzeczenia; 11) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. zw z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a., gdyż nie uwzględnił przebiegu całego postępowania a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca oddaleniem skargi, gdyż decyzja w formie elektronicznej nie zawierająca podpisu elektronicznego może stanowić co najwyżej projekt aktu; po złożeniu skargi do WSA doręczono decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie papierowej, polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności organu, dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy; 12) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż "bezprzedmiotowe jest bowiem zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, skoro organ wydał już decyzję, natomiast dokonywanie przez Sąd oceny terminowości działania organu byłoby ponownym, a więc niedopuszczalnym, kontrolowaniem tej samej kwestii' tj. stwierdzenie przewlekłości uniemożliwia ocenę bezczynności, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a,, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a, art. 149 § 2 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.; 13) art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Lu 149/20) odrzucające skargę na bezczynność PINB w B. w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zostało zaskarżone skargą kasacyjną i NSA postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., II OSK 2084/21 uchylił zaskarżone postanowienie z zastosowaniem art. 185 § 1 P.p.s.a., a ponownie rozpoznając sprawę WSA w Lublinie powinien mieć na uwadze treść art. 185 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji poprzez ich niezastosowanie, bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., art. 19 P.p.s.a., który brał udział w wydaniu przez WSA w Lublinie wyroku z dnia 12 października 2021 r. II SA/Lu 284/21 na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w przedmowie odmowy uchylenia decyzji PINB w B., która jest przedmiotem obecnej oceny w zakresie bezczynności, a zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a ponadto sąd był związany oceną aby merytorycznie rozpatrzyć sprawę, a za takie nie sposób uznać, iż organ nie był bezczynny bez wyjaśnienia wskazywanych wątpliwości braku kwalifikowanego podpisu elektronicznego w pliku PDF. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci koperty listu poleconego skierowanego do Skarżącego nadanego dnia 4 grudnia 2020 r. zawierającego decyzję kończącą postępowanie w I instancji, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a. Na wstępie doprecyzować trzeba, że w odniesieniu do postępowania sądowego w niniejszej sprawie, a także postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 25 października 2020 r., w zakresie unormowań dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, obowiązuje stan prawny po wejściu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z jej art. 18, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Będący podstawą odniesienia w niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 25 października 2020 r. Dotyczył wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w B. z dnia 9 listopada 2018 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], usytuowanych na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] ark. mapy [...], położonych przy Al. [...] w B.. Postępowanie nadzwyczajne o wznowienie postępowania stanowi odrębną sprawę od sprawy głównej o pozwolenie na użytkowanie. W trakcie postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 25 października 2020 r. niewątpliwie zatem obowiązywał stan prawny uwzględniający unormowania ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Niezależnie od tego można odnotować, że także postępowanie zwykłe, o pozwolenie na użytkowanie, toczyło się w reżimie prawnym ustalonym omawianą nowelą. Pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, do których należało w niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność nawiązać, zostały, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Jest oczywiste, że oba określone w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. aspekty braku aktywności organu są ze sobą powiązane. Nie jest także wykluczone wniesienie jednej skargi na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Co do zasady jednak są to, jak wynika z unormowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., odrębne sprawy sądowoadministracyjne, oparte na odrębnych przesłankach materialnych. W każdej z tych spraw znajdują zastosowanie dyspozycje art. 149 § 1-2 P.p.s.a. Stanowisko to jest uprawnione także w sytuacji procesowej, w której skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania są przedmiotem odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych. W niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność bezsporny jest brak podstaw do zastosowania dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skoro przed rozpatrzeniem skargi, a nawet przed jej wniesieniem, organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji z dnia 16 listopada 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 9 listopada 2018 r. nie można było zobowiązać organu do załatwienia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że (jak stwierdził Sąd pierwszej instancji) "dokonywanie obecnie przez Sąd oceny terminowości działania organu byłoby ponownym, a więc niedopuszczalnym kontrolowaniem tej samej kwestii". Funkcjonowanie w dacie wydania zaskarżonego wyroku (a więc wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/21), w obrocie prawnym prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 151/20, ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowiło przeszkody, w postaci prawomocnego osądzenia tej samej sprawy (art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.), do rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu. Brak, w sprawie ze skargi na bezczynność, podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynikał nie tyle z prawomocnego orzeczenia w sprawie II SAB/Lu 150/20, ile z oczywistego zdarzenia procesowego w postaci wydania decyzji z dnia 16 listopada 2020 r. Od razu w związku z zarzutami kasacji można dodać, że prawidłowość doręczenia skarżącemu tej decyzji nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania, orzeczenie w sprawie ze skargi na bezczynność nie ograniczało się do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jak już w poprzednim stanie prawnym zauważono, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7). Możliwość orzeczenia ta znalazła umocowanie w bezpośrednim brzmieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. Ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) (art. 14), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., do art. 149 dodano zdanie drugie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Natomiast na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) art. 149 § 1 P.p.s.a. otrzymał brzmienie: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Uwzględniając przytoczone unormowanie, a także ocenę prawną zawartą w postanowieniu NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2084/21, należy uznać, że brak podstaw do zastosowania dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wywołuje konieczność merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a w razie uwzględnienia żądania w tym zakresie, rozważenia zastosowania art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. To, że w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 150/20, WSA w Lublinie uznał, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie oznacza, że kwestia zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki bezczynności została prawomocnie rozstrzygnięta, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Oddalenie skargi na bezczynność w pełnym zakresie z powołaniem się na rozstrzygnięcie tej samej kwestii w wyroku ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania oznacza, ze Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi merytorycznie. Przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.