I OSK 2225/22

Dnia 5 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 494/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 września 2022 r. II SA/Ol 494/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. B. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że Skarżącej jako opiekunowi prawnemu rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawną teściową, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad W.B.(teściową). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111, dalej: u.ś.r.). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że Skarżąca nie jest spokrewniona z osobą niepełnosprawną legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, a tylko podmioty zobowiązane do alimentacji są uprawnione do ubiegania się o świadczenie alimentacyjne. Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę. W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a u.ś.r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przywołała również art. 3 pkt 16 u.ś.r. definiujący pojęcie rodziny, odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r. P 23/05 oraz wyroku Sądu Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (Skarżąca nie wskazała jego sygnatury, NSA stwierdza, że 18 lipca 2008 r. wydany został przez Trybunał Konstytucyjny wyrok o sygnaturze P 41/07) oraz szeregu przepisów Konstytucji wywodząc, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna uwzględniać zasady wynikające z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 81, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. W ocenie Skarżącej, prawidłowa wykładnia przywołanego przez nią jako wzorzec kontroli art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1 a u.ś.r. uwzględniająca przytoczone przez nią orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego oraz przywołane przepisy Konstytucji winna prowadzić do wniosku, że jako opiekunowi prawnemu ubezwłasnowolnionej całkowicie teściowej, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Skarżącej, jako sprawującej opiekę nad niepełnosprawną powinowatą, to jest teściową, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stanął na stanowisku, że krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Stanowisko to Sąd kasacyjny w pełni podziela i wyjaśnia, że w świetle powołanych wyżej przepisów, sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym powinowatym, nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 k.r.o., ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca, będąca synową osoby wymagającej opieki nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżąca nie kwestionowała zresztą tej okoliczności dążyła jedynie do wykazania, że fakt, iż nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny wobec teściowej nie ma znaczenia prawnego. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe nawet w świetle przywołanych przez Skarżącą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. P 23/05 jak i w wyroku z 18 lipca 2008 r. P 41/07 odwołano się do obowiązku alimentacyjnego obciążającego osoby występujące o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrażał pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwracał uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07). Skarżąca, jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a u.ś.r. Takie stanowisko zajął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanej również przez Sąd pierwszej instancji uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13. W powyższej uchwale rozstrzygnięto kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazując, że krąg ten ogranicza się do osób zobowiązanych do alimentacji. Co prawda, uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak w związku z powiązaniem także tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje aktualne. W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym po wydaniu ww. uchwały, stanowisko powyżej zaprezentowane nie budzi wątpliwości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 448/13, z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 480/21, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21, 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1164/21,13 października 2023 r. I OSK 2015/22 ). Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie. W świetle powyższej argumentacji za niezasadne uznać należało uznać argumenty Skarżącej, która w brzmieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji upatrywała podstawy do dokonania rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. umożliwiającej jej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Nadto dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 stycznia 2022 r. I OSK 954/21). W konsekwencji, również odwołanie się przez Skarżącą do art. 87 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia nie mogło odnieść skutku. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, teściowa Skarżącej ma dwóch synów, z których żaden nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanej już uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (tu: dzieci), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tychże dzieci – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro zatem nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nawet osobom zobowiązanym do alimentacji, w sytuacji w której osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym bardziej świadczenia takiego nie można przyznać osobie powinowatej, nieobciążonej obowiązkiem alimentacyjnym. Nie można również podzielić stanowiska Skarżącej, że za przyznaniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przemawia fakt ustanowienia jej opiekunem prawnym teściowej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekuna prawnego. Jak już wyjaśniono, na skarżącej nie ciąży względem teściowej obowiązek alimentacyjny. Skarżąca nie spełnia też pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 i 1a ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się oświadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i to bez względu na to czy faktycznie taką opiekę sprawuje. Powyższe oznacza więc, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanych przepisów ustawy nie decyduje tylko i wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym, wynikającym z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przedstawiona przez Skarżącą argumentacja i jej podzielenie prowadziłoby w istocie do wykreowania nowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy art. 17 ust. 1 i 1a ustawy w sposób jasny wskazuje jego adresatów, a przedstawiona przez organy i Sąd jego wykładnia nie jest sprzeczna ani z zasadą racjonalności ustawodawcy, ani z regułą poprawności legislacyjnej (por stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 maja 2023 r. I OSK 1325/22 i przywołane w nim orzecznictwo). Przywołany przez Skarżącą wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2022 r. II SA/Sz 1285/21, którego obszerne fragmenty zacytowane zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchylony został wyrokiem NSA z 5 maja 2023 r. I OSK 1025/22. Sąd kasacyjny końcowo wskazuje, że odwołując się do oraz art. 91 ust 1 i ust. 2 Konstytucji Skarżąca nie wskazała z jakich to obowiązujących Rzeczypospolitą Polską norm prawa międzynarodowego wynika obowiązek przyznania synowej, będącej opiekunem prawnym osoby dorosłej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło n/a posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.