I OSK 110/22

Dnia 9 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1264/19 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla punkt I zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2021 r. (III SA/Kr 1264/19) w pkt 1 oddalił skargę A. N. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] września 2019 r. w przedmiocie zasiłku celowego oraz w pkt 2 przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. Z. wynagrodzenie w kwocie 240 zł, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej "ustawa o pomocy społecznej"), oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z [...] lipca 2019 r., przyznał jej rodzinie zasiłek celowy specjalny na pokrycie kosztów przejazdu na leczenie do K. w obie strony w kwocie 58,50 zł oraz zasiłek celowy specjalny na pokrycie kosztów wykupienia leków dla Skarżącej w kwocie 60,00 zł. W ocenie organu mimo, iż dochód uzyskiwany przez rodzinę Skarżącej przekracza kryterium dochodowe, to zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na trudną sytuację bytową rodziny i zdaniem organu nie jest ona w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych jej członków. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zakwestionowała ją w części, która dotyczyła przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup leków w kwocie 60 zł, jednocześnie wniosła o całkowite pokrycie kosztów leczenia, tj. 80,21 zł. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] września 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnił ich znaczenie i ocenił sytuację materialną oraz zdrowotną Skarżącej. Wskazał, że wraz z synem M. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe i pozostaje pod stała opieką lekarza neurologa, psychiatry, reumatologa oraz ortopedy. Podkreślił, że Skarżąca uzyskuje dochód w wysokości 662 zł na osobę, tym samym przekracza kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie, które wynosi na dzień wydawania decyzji 528 zł. W związku z tym uznano, że w przypadku Skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego w określonej przez organ wysokości. Organ dodał, że zasiłek ten stanowić ma jedynie pomoc w zakupie leków, ale nie musi pokrywać ich kosztów w pełnej kwocie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do jej wniesienia oraz domagała się całościowego pokrycia kosztów leczenia. Wskazała, że jest osobą schorowaną, niezdolną do pracy i nie uzyskuje ona żadnej pomocy od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie bądź oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Dokonując kontroli orzeczeń wydanych zarówno przez organ I jak i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przy ich wydawaniu nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego, tym samym zarzut, że kwota przyznanego zasiłku jest niewystarczająca uznał za niezasadny. Zdaniem Sądu organy uwzględniły wszystkie ważne okoliczności podczas ustalania wysokości przyznanego Skarżącej zasiłku. Podkreślił, że Skarżąca jest stałą beneficjentką pomocy społecznej i organy te w każdym miesiącu starają się wspomagać zarówno ją jak i jej syna różnego rodzaju zasiłkami celowymi. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w części co do pkt 1 sentencji zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: a) art. 82 w zw. z art. 93 w zw. z art. 244 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zajęcie stanowiska w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, bez pozostawienia stronie działającej w zaufaniu do zawiadomienia Sądu jakiejkolwiek innej możliwości aktywnego udziału w postępowaniu przed rozstrzygnięciem, pozbawiając ją możliwości praktycznego skorzystania z przyznanej pomocy prawnej udziału w sprawie adwokata z urzędu. Skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem to naruszenie prowadzi do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a.; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż w toku kontroli sądowej Sąd powinien uznać uzasadnienie ww. decyzji za wadliwe, ze względu na zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie oraz zaniechanie przedstawienia wyczerpującej argumentacji organu wyjaśniającej Skarżącej decyzję o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego w niepełnej wysokości; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo uchybień organu polegających na zaniechaniu wyjaśnienia jakie jest znaczenie zasiłku celowego dla sytuacji osobistej Skarżącej oraz jakie skutki może spowodować niemożność pokrycia w całości kosztów leczenia oraz poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, w tym braku zestawienia i poddania analizie okoliczności sprawy; d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa materialnego. 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego t.j.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ polegające na oparciu decyzji o przyznaniu zasiłku celowego pokrywającego koszty lekarstw jedynie częściowo z pominięciem ustawowych kryteriów rozstrzygania spraw z zakresu pomocy społecznej przewidzianych w art. 2 – 4 ustawy o pomocy społecznej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez niestwierdzenie w toku kontroli sądowej niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o pomocy społecznej przejawiające się w nieprzyznaniu Skarżącej zasiłku w pełnej kwocie, mimo uzasadnionych powodów i możliwości finansowych Prezydenta Miasta K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na zarzut nieważności postępowania w ramach autokontroli, zgodnie z art. 179 p.p.s.a, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]. Wniosła również o przyznanie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej z urzędu dotyczącej postępowania kasacyjnego, a na wypadek oddalenia skargi o odstąpienie od zasądzenia zwrotu jakichkolwiek kosztów postępowania od Skarżącej ze względu na jej trudną sytuację materialną. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04; z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy dnia 22 grudnia 2020 r. zastępca Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydał zarządzenie o skierowaniu skargi Skarżącej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej "ustawa covidowa") i o poinformowaniu stron postępowania o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie stosownych pism procesowych i dokumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. zarządzenia. Zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy na kartach 93 i 94 wskazują, iż datą doręczenia zawiadomienia jest 7 stycznia 2021 r. w przypadku pełnomocnika Kolegium W. N. oraz 22 stycznia 2021 r. w przypadku adw. M. Z. reprezentującego w sprawie Skarżącą. W związku z tym bieg 14-dniowego terminu na złożenie dodatkowych wyjaśnień przez Skarżącą rozpoczął się zgodnie z zarządzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 22 stycznia 2022 r. Tymczasem zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2021 r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego do rozpatrzenia skargi Skarżącej w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej na dzień 25 stycznia 2021 r. Podsumowując, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2021 r. został wydany przed upływem terminu do złożenia przez Skarżącą dodatkowych wyjaśnień na piśmie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na brak możliwości obrony swych praw przez Skarżącą. Należy dodać, co wynika z akt sprawy, że pełnomocnik Skarżącej w odpowiedzi na zawiadomienie o skierowaniu skargi na posiedzenie niejawne z dnia 22 grudnia 2020 r. sporządził pismo procesowe datowane i wysłane do 5 lutego 2021 Sądu za pośrednictwem operatora, o którym mowa w art. 83 § 3 p.p.s.a. W piśmie tym podtrzymał skargę jednocześnie precyzując i uzupełniając jej zarzuty i twierdzenia. Skarżąca natomiast pismem z dnia 22 lutego 2021 r. wniosła o nieuwzględnienie pisma reprezentującego ją pełnomocnika ze względu na brak możliwości zapoznania się z jego treścią. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (vide: wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powodują, że Skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności postępowania, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2024/16; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1109/16, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.