III SA/Po 794/22

Dnia 4 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. W dniu 16 maja 2022 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek R. P. o wykreślenie T. B. z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu [...] gmina [...], figurującego jako właściciel działki numer [...] o powierzchni 9.5300 ha. R. P. zaznaczył, że wniosek składa w imieniu własnym jak i w imieniu [...] sp. z o.o. w [...]. W ocenie R. P. (dalej także jako wnioskodawca, skarżący) T. B. w ewidencji gruntów jest wpisany nielegalnie jako właściciel wyżej wymienionej działki. Wnioskodawca stwierdził, że ma interes prawny aby T. B. został wykreślony z rejestru gruntów, bowiem zarówno wnioskodawca jak i ww. spółka są dzierżawcami i właścicielem bądź współwłaścicielami przedmiotowych gruntów. Postanowieniem z 08 czerwca 2022 r. nr [...] Starosta [...], powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia T. B. z ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] gmina [...], figurującego jako właściciel działki numer [...] o powierzchni 9.5300 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] Starosta uzasadniając napisał, że wnioskodawca wielokrotnie zwracał się o wykreślenie z ewidencji gruntów T. B. figurującego jako właściciel przedmiotowej działki i na każde pismo była reakcja. Zaznaczył, że wnioskodawca nie dołączył dokumentów, z których wynikałyby jego interes prawny, bądź też interes prawny wskazanej we wniosku [...] sp. z o.o. w [...]. Ponadto, w Dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] ujawniony jest T. B., zgodnie ze stanem na dzień 08 czerwca 2022 r. W zażaleniu wnioskodawca napisał, że w postanowieniu pominięto jedną ze stron postępowania tj. spółkę [...]. Organ I instancji powinien najpierw ustalić, kto jest stroną postępowania. Postanowieniem z 04 sierpnia 2022 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia napisał, że analizie poddał wszystkie fakty dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki. Jak wynika z załączonego do akt sprawy zawiadomienia o zmianach, zmiana w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] została dokonana 19 września 2003 r. na wniosek T. M. z 8 lipca 2003 r., o ujawnienie umowy dzierżawy w operacie ewidencji gruntów. W dniu złożenia wniosku wpisanym w rejestrze ewidencji gruntów właścicielem działki nr [...], dla której założona była dawna księga [...] [...], był W. M.. Wnioskodawczyni dołączyła kopię umowy dzierżawy zawartą 27 czerwca 2003 r. między T. M., a J. B.. Podpisy stron zostały poświadczone notarialnie. Przedmiotem umowy dzierżawy było całe zabudowane gospodarstwo rolne, na okres 10 lat. Wniosek o zmianę w ewidencji gruntów i budynków podpisały obydwie strony. Starosta ujawnił w ewidencji gruntów i budynków ww. umowę dzierżawy na rzecz J. B. i jednocześnie jako właściciela nieruchomości wpisał T. M.. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny sygn. akt Ns 1175/96 z 17 kwietnia 1998 r. o dział spadku i zniesienie współwłasności, nieruchomość położona we wsi Ż., gmina [...], o powierzchni 9.53 ha została przyznana na wyłączną własność T. M.. W dniu 14 lipca 2003 r. T. M. sprzedała opisaną powyżej nieruchomość J. B., który oświadczył, że ustanawia na rzecz T. M. bezpłatną i dożywotnią służebność mieszkania (akt notarialny rep. A: [...] sporządzony przez notariusz J. K.). Zmianę właściciela wynikającą z wyżej wymienionej umowy starosta wprowadził do ewidencji gruntów i budynków 20 października 2003 r., natomiast umowę dzierżawy starosta wykreślił 30 grudnia 2004 r. z tego powodu, że J. B. stał się również właścicielem. Dalej organ wyższego stopnia napisał, że 23 kwietnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zawiadomienie z Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych o zmianach wpisów w dziale II księgi wieczystej nr [...] Nowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości został T. B., na podstawie umowy darowizny z 19 stycznia 2007 r. (akt notarialny rep. A: [...] sporządzony przez notariusz J. K.). Na tej podstawie Starosta ujawnił w ewidencji gruntów i budynków zmianę właściciela. Aktualnie wpisanym w ewidencji gruntów i budynków właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostaje T. B.. W dniu 06 maja 2019 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek R. P. o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków J. B. i T. B., którzy zdaniem wnioskodawcy nieprawnie figurują w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele przedmiotowej nieruchomości oraz o wpisanie w operacie ewidencyjnym prawa dzierżawy na rzecz R. P.. Starosta [...] decyzją z 6 czerwca 2019 r. odmówił wykreślenia z rejestru gruntów T. B., figurującego jako właściciel działki oraz odmówił ujawnienia R. P. jako dzierżawcy przedmiotowej działki. Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 16 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 03 grudnia 2019 r., IV SA/Po 886/19 odrzucił skargę R. P. na tą decyzję (nie usunięcie braku fiskalnego oraz braków formalnych skargi). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 kwietnia 2020 r. I OZ 291/20 oddalił zażalenie R. P. na postanowienie WSA w Poznaniu. Następnie organ wyższego stopnia napisał, że Starosta [...] pismem z 22 września 2021 r. udzielił odpowiedzi na kolejny wniosek R. P., z 27 sierpnia 2021 r., iż w związku z nowelizacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 782) likwidacji uległ wymóg ujawniania umów dzierżawy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów. Opisanym na wstępie wnioskiem z 16 maja 2022 r. R. P. zwrócił się do Starosty, w imieniu własnym oraz [...] sp. z o.o. w [...], domagając się wykreślenia T. B. jako właściciela przedmiotowej działki, z ewidencji gruntów i budynków. Organ wyższego stopnia ocenił, że Starosta, ww. postanowieniem z 08 czerwca 2022 r. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, słusznie stwierdził, że R. P. nie posiada interesu prawnego, a tym samym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania. W art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej jako P.g.k.) określono podmioty wykazywane w ewidencji gruntów i budynków, natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2a P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ administracji publicznej nie może więc wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu wyższego stopnia słusznie postąpił organ I instancji, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskodawca nie dołączył bowiem dokumentów, z których wynikałyby jego interes prawny, bądź też interes prawny wskazanej we wniosku [...] sp. z o.o. Na opisane postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. P., w imieniu własnym oraz reprezentując [...] sp. z o.o. w [...]. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jako bezprawnego i stanowiącego kolejny już czyn zabroniony na szkodę skarżącego i na szkodę spółki, którą skarżący reprezentuje w tej sprawie. Nadto wnieśli o wyłączenie organów obu instancji od udziału w sprawie, bowiem ocenili, że są one stronnicze, na korzyść T. B.. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że żadne orzeczenie nie zostało doręczone spółce. Poprzednio wydane w sprawie decyzje są bezprawne i stanowią czyny zabronione. Skarżący oraz spółka współdzierżawią sporną nieruchomość od 1993 r. od M. K. i T. M., zatem mają interes prawny w tym, żeby w ewidencji gruntów i budynków figurowali jako prawowici właściciele. Skarżący podkreślił, że Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny wyrokiem z 28 września 2011 r., I C 1653/08 stwierdził nieważność umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zawartej 14 lipca 2003 r. pomiędzy T. M. a J. B.. Z kolei Sąd Apelacyjny w [...] I Wydział Cywilny wyrokiem z 18 czerwca 2014 r., I ACa 942/14 oddalił apelację J. B.. Skarżący ocenił, że na podstawie umowy dzierżawy i pełnomocnictwa od prawowitych właścicieli reprezentuje także prawowitych właścicieli i ich następców prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że wprawdzie Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem z 28 września 2011 r., I C 1653/08 stwierdził nieważność umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. B., jednakże nieruchomość ta była przedmiotem dalszego obrotu prawnego, jej właścicielem został T. B.. Postanowieniem z 04 kwietnia 2023 r., III SA/Po 794/22 Sąd odrzucił skargę [...] sp. z o.o. w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, co następuje. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 04 sierpnia 2022 r., który utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 08 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia T. B., figurującego jako właściciel przedmiotowej działki, z ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji uznały, że skarżący nie ma interesu prawnego aby skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zacytowany przepis został dodany do K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazana nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotąd rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z art. 61a §1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Problematyka postanowień wydawanych na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Z tego względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyroki NSA: z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19; z 16 marca 2022 r., I OSK 1138/21; z 16 grudnia 2020 r., II FSK 1811/20; z 13 listopada 2020 r., I OSK 3193/18, LEX). Stosowanie art. 61a K.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost - bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego - prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu (wyrok NSA z 07 lutego 2023 r., II GSK 1312/19; LEX). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1727/19, LEX). Skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyroki NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 911/19; z 07 września 2021 r., II OSK 3031/18, LEX). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (wyroki NSA z 07 października 2021 r., II OSK 269/21; z 28 września 2021 r., II GSK 429/21; z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20; LEX). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że jak wynika z akt sprawy, skarżący kolejny raz zwrócił się do organu z wnioskiem o wykreślenie T. B., z ewidencji gruntów i budynków, figurującego w niej jako właściciel przedmiotowej działki. Skarżący nie wskazał przy tym żadnej okoliczności dotyczącej zmiany stanu prawnego tej działki jak i nie powołał się na zdarzenie prawne dotąd nieznane organowi I instancji. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, pełni funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując jedynie dane podmiotowe i przedmiotowe. Procedurę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ujęto w określone ramy prawne. Zgodnie z art. ust. 2b ust. 1-2 P.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Jest bezsporne, że skarżący, żądając wszczęcia postępowania, nie naprowadził żadnej z ww. przesłanek wskazanych w ustawie ani nie zainicjował aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w drodze decyzji administracyjnej, skoro nie wskazał, nie powołał się na żaden "pozostały przypadek" aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący ograniczył się do swoistego, całkowicie bezzasadnego uzasadnienia wniosku, że razem z [...] sp. z o.o. w [...], co do reprezentowania której jest uprawniony, "...są dzierżawcami i właścicielem bądź współwłaścicielami przedmiotowych gruntów.". W takich realiach organ I instancji postąpił prawidłowo, stwierdzając brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Osobno Sąd zaznacza, że organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Dalej Sąd wskazuje, że jak wynika z akt załączonych do skargi, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty z 06 czerwca 2019 r. o odmowie wykreślenia T. B. z rejestru gruntów oraz odmowie ujawnienia w rejestrze gruntów skarżącego, jako dzierżawcy działki (tom IV, k. 520). Wskazana decyzja Starosty została bowiem utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 16 sierpnia 2019 r. (tom IV, k. 530), zaś WSA w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z 03 grudnia 2019 r., IV SA/Po 886/19 odrzucił skargę R. P. (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 kwietnia 2020 r., I OZ 293/20, oddalił zażalenie R. P.). Sąd stwierdza, że organy obu instancji postąpiły trafnie, poprzestając na ocenie zagadnienia samego interesu prawnego po stronie skarżącego, bez wskazania na związanie wcześniej wydanymi decyzjami, chociaż skarżący powoływał się na okoliczności znane już organowi. Powodem oceny Sądu jest to, że ww. decyzje odmowne zostały wydane w innym stanie prawnym, niż postanowienia kontrolowane obecnie. Do 30 lipca 2020 r. obowiązywał bowiem art. 20 ust. 2 pkt 6 P.g.k., zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazywało się także informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione było nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Ww. obowiązek organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków został jednak zlikwidowany, na podstawie art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782). Zatem stan prawny się zmienił. Mnogość czynności podjętych przez organ przed otrzymaniem 16 maja 2022 r. kolejnego wniosku skarżącego, czyniła zbędnym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Organ ten, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych ani prawnych, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, powołując się na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.