II OSK 1727/19

Dnia 26 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1319/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 1 sierpnia 2018 r. znak: SKO-ZP-415-121/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. (znak: AGP 7331-138/07) Burmistrz Miasta R. ustalił na wniosek L. L. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym dwustanowiskowym oraz budowie urządzeń i obiektów budowlanych (studnia kopana, zjazd z drogi, droga wewnętrzna) dla działek nr [...] oraz [...] w R.. Następnie, decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: SKO-ZP-415-172/12) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. (zwane dalej także "Kolegium") uchyliło w całości decyzji własną z dnia 28 sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 4 sierpnia 2008 r. (wydaną na wniosek jednej ze stron postępowania) i stwierdziło jej nieważność. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 kwietnia 2017 r. wniosła Gmina R.. Po raz kolejny rozpoznając sprawę (poprzednie postanowienia Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1334/17), postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. (znak: SKO-ZP-415-90/18) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. Na skutek złożonego przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Gmina, której organ wykonawczy wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji nie posiada legitymacji procesowej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji organu wyższego stopnia, na mocy której stwierdzono nieważność decyzji pierwotnej. A zatem złożony przez Gminę wniosek Kolegium uznało za niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła wskazana na wstępnie Gmina, zarzucając temu postanowieniu naruszenie: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a.; art. 124 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a". Zdaniem Sądu, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1334/17 nie została przesądzona kwestia czy Gmina ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. Sąd jedynie nakazał wyjaśnienie jaki konkretnie podmiot taki wniosek składa. Obecnie po wyjaśnieniu tej wątpliwości, możliwa jest ocena czy Gmina R. ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu Gmina nie posiada legitymacji do złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium. Sąd wyjaśnił, że jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) mają interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada doznaje jednak ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, a w wyniku tego rozpoznania – uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 1 sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 11 czerwca 2018 r., względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo wystąpienia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. pomimo że organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku Gminy z uwagi na brak legitymacji procesowej w sytuacji, gdy należało jej przyznać przymiot strony takiego postępowania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej. Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 4 marca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności było ostateczne postanowienie organu samorządowego odmawiającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 kwietnia 2017 r., którą to w pkt I. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 28 sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 4 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz L. L. zaś w pkt II. tego rozstrzygnięcia stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 4 sierpnia 2008 r. Wniosek o wszczęcie tego postępowania nieważnościowego złożyła Gmina R.. Zdaniem Kolegium gmina, której organ wykonawczy wydawał decyzję w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji nie posiada legitymacji procesowej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji organu wyższego stopnia, na mocy której stwierdzono nieważność decyzji pierwotnej. Stąd też uznano, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. To stanowisko zostało zaaprobowane w zaskarżonym wyroku i jest ono kwestionowane wniesionym środkiem odwoławczym poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegający na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo, jak zaznaczono, wystąpienia naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Skarżącej Gminy należało w tym postępowaniu przyznać jej przymiot strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, który odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem w realiach tej sprawy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana wyżej norma art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium przywołało okoliczność, że skarżącej Gminie nie przysługuje przymiot strony. Nie jest sporne, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. wydać nie można. W tej sprawie, w ocenie NSA, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż skoro organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego a to Burmistrz Miasta R., jako organ administracji, wydał decyzję z dnia 4 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz L. L., która została następnie w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 kwietnia 2017r. – to ta jednostka samorządu terytorialnego nie staje się stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem fakt orzekania w sprawie jako organ administracji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w trybie postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma argumentacja skargi kasacyjnej, iż skarżąca Gmina posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 kwietnia 2017 r. wywodzony z przysługującego jej prawa własności do działki nr [...] objętej decyzją o warunkach zabudowy z dnia 4 sierpnia 2008 r., której nieważność stwierdzono. Należy w tym miejscu zauważyć, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego w sytuacji, gdy ustawodawca powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela nieruchomości. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15; postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., I OSK 931/07, 28 maja 2008 r. I OSK 551/08, 31 marca 2008 r. II OSK 301/07, 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16, 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; wyroki NSA z: 16 lutego 2005 r., I OSK 1017/04, 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/19, 10 marca 2021 r. II OSK 376/19). Pogląd ten został przyjęty również przez doktrynę, której przedstawiciele podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, s. 42-43; T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). Tym samym w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem nie ujawniono w przeprowadzonym postępowaniu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Trafnie konkludował Sąd pierwszej instancji, iż Skarżącej Gminie nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym zatem w takich okolicznościach sprawy nie można było uchylić zaskarżonego postanowienia. Przedstawione dotąd rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.