I SA/Wa 1083/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr DO3.6611.993.2016.RR, po rozpatrzeniu odwołania E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.1 i M. W.2 - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2016 r., nr 4528/2016. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z 22 stycznia 1975 r., nr T.V.632/_/74/L/Sz Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania w łącznej wysokości 166,904 zł za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] b.n. o pow. 7272 m2, a także za rośliny znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, na rzecz H. W., M. W., J. O., W. W. i M. K. W uzasadnieniu decyzji organ odszkodowawczy podkreślił, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 17 maja 1971 r., nr 659/71 przedmiotowy grunt został przekazany Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod budownictwo mieszkaniowe. Równocześnie Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola w w/w decyzji wskazał, że odszkodowanie ustalono zgodnie z zarządzeniem nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 7 stycznia 1974 r. i uzasadnił wielkość przyjętej stawki za m2 gruntu wskazując, że oprócz M. K., źródła utrzymania właścicieli pochodziły wyłącznie z rolnictwa. Od powyższej decyzji nie złożono odwołania. Wnioskiem z 18 stycznia 2016 r. E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.1 i M. W.2 wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 22 stycznia 1975r. Wnioskodawcy podnieśli, że kwestionowana decyzja nie jest prawidłowa, ponieważ należne odszkodowanie należało ustalić na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu opinii powołanych w tym celu biegłych, która to opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W opinii wnioskodawców organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie wykonał wszystkich obligatoryjnych czynności. Decyzją z 8 listopada 2016 r. Nr 4528/2016, Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 22 stycznia 1975r. Organ wojewódzki uznał, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] b.n. w Warszawie nie doszło do rażącego naruszenia obowiązujących w dniu jej wydania przepisów, zarówno ustawy wywłaszczeniowej, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Po zbadaniu wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr DO3.6611.993.2016.RR, po rozpatrzeniu odwołania E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.1 i M. W.2 - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2016 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że dla przyznania odszkodowania w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64), za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: - nieruchomość powinna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo jedną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz - poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa. Dopiero ocena kwestionowanej decyzji odszkodowawczej pod kątem wskazanych wyżej przesłanek pozwala w ocenie Ministra - w sposób zgodny z prawem stwierdzić, czy wydając decyzję z 22 stycznia 1975 r. przyznającą odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola działał w zgodzie z prawem, czy też naruszył przepisy prawa, a jeśli tak, to w jakim stopniu. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość obejmowała teren stanowiący gospodarstwo rolne. Powyższe potwierdza m.in. protokół przesłuchania H. W. z d. K., M. K., M. W., W. W. i J. O. z 7 września 1973 r. (k. 8 akt własnościowych, teczka ozn. ul. [...], pow. 7272 m2, [...], odszkodowanie) oraz odnoszące się do całości nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr 2 wsi [...], której część stanowi grunt objęty decyzją odszkodowawczą, zaświadczenie Związku Samopomocy Chłopskiej z 31 stycznia 1949r. (teczka oznaczona jako [...], "Tabela likw. wsi [...] Nr 2"). Wskazano, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych do przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. (art. 53 ust. 2), a mianowicie byli właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r., w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 659/71 z 17 maja 1971 r. przekazującej nieruchomość Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod budownictwo mieszkaniowe. Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował przepis art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. A zatem w niniejszej sprawie przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się do wysokości odszkodowania Minister wskazał, że została ona ustalona na podstawie przepisów zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 7 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz.U. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 28 lutego 1974r., Nr 3, poz. 14). Z zestawienia powierzchni nieruchomości, 7272 m2, oraz przewidzianych zarządzeniem stawek wynika, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania przyjęto najwyższą stawkę w wysokości 22 zł za m2 gruntu. Wskazano również, że w toku postępowania odszkodowawczego strony nie zgłaszały uwag ani zastrzeżeń co do wysokości ustalonego odszkodowania. Bezzasadne są zatem w ocenie Ministra zarzuty następców prawnych właścicieli dekretowych, że ustalenie odszkodowania dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), ponieważ w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego - trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, brak odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 22 stycznia 1975 r. wskazuje na to, że strony godziły się na zawartą w niej wycenę stanowiącą podstawę odszkodowania ustalonego decyzją. Tym samym odszkodowanie wyliczone w przedmiotowej sprawie zdaniem Ministra należy uznać za wyliczone prawidłowo. Minister odnosząc się do przesłanek nieważności wskazał, że zgodnie z przepisem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stosowanym odpowiednio zgodnie art. 53 ww. ustawy, odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również sporządzonego przez biegłych operatu szacunkowego. Należy zatem ustalić, czy brak powyższych dokumentów w aktach sprawy przesądza o tym, że, jak podnoszą wnoszący odwołanie, w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola w dniu 22 stycznia 1975 r. decyzji przyznającej odszkodowanie doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu, brak powołanych dokumentów nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Powoduje jedynie, że nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem wnoszących odwołanie, że decyzja o przyznaniu odszkodowania rażąco narusza prawo, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku w aktach sprawy protokołu z rozprawy, bowiem niepełny materiał dowodowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko można odnieść również do okoliczności braku w aktach sprawy opinii biegłych. Ponadto należy zgodzić się z twierdzeniem Wojewody Mazowieckiego, że nawet gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy w tym przedmiocie, co nie jest przesądzone ze względu na znaczny upływ czasu i możliwość zdekompletowania lub utraty części dokumentacji, nie stanowiłoby to podstawy do uznania, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo, tym bardziej, że, jak wskazano, wycena za przedmiotowy grunt dokonana była w sposób uproszczony, a strony brały udział w postępowaniu i zostały w jego toku przesłuchane przez pracownika organu odszkodowawczego. W konsekwencji nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Sam brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów postępowania, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, automatycznie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wskazał ponadto, że nawet gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez uzyskania opinii biegłych, co nie jest przesądzone, nie stanowiłoby to podstawy do uznania, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo. W okresie, w którym została wydana decyzja odszkodowawcza nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby. Mając na uwadze stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ocenie Ministra nie sposób oceniać ewentualnych występujących w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odszkodowawczej wad jako istotnych i godzących w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego, zwłaszcza, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Odszkodowanie wyliczono w oparciu o najwyższe przewidziane obowiązującymi przepisami stawki, a zatem w sposób możliwie najbardziej korzystny dla stron. Brak jest dowodów przeciwnych, a tezy formułowane przez wnoszących odwołanie nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Także w kwestii pozostałych elementów, jakie organ przyznający odszkodowanie zobligowany był wziąć pod uwagę przy orzekaniu, nie ma uchybień mogących stanowić, zgodnie z art. 156 k.p.a., przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną zwad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 22 stycznia 1975 r., ponieważ nie narusza ona rażąco prawa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2019r. wnieśli E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.1 i M. W.2. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 punkt 1 Ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (to jest w dniu 22 stycznia 1975 r.) poprzez przyjęcie, że brak sporządzenia opinii przez biegłych w okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na zastosowanie stawek sztywnych uregulowanych w zarządzeniu nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 7 stycznia 1974 r. był uzasadniony i pozostał bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania, podczas gdy: a) z treści rozstrzygnięcia decyzji odszkodowawczej wynika, że Urząd Dzielnicowy Warszawa Wola, z przyczyn niewyjaśnionych przyjął stawki zróżnicowane względem poszczególnych uprawnionych, niezgodnie z treścią powołanych przepisów; b) przy wyliczeniu odszkodowania konieczne było wzięcie pod uwagę również kryteriów ocennych, wymagających wiedzy specjalistycznej, a zatem konieczne było wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętych do wyceny wskaźników i normatywu, czego nie uczyniono ani w wyliczeniach sporządzonych w odręcznej notatce, ani w decyzji odszkodowawczej; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez: I. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jest nieustalenie w sposób jednoznaczny: a) okoliczności i dowodów przeprowadzenia rozprawy oraz powołania biegłych w sprawie o odszkodowanie, opierając się w tym względzie na przypuszczeniach i założeniach, co skutkowało niemożnością weryfikacji skarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa; b) przyczyn pominięcia w decyzji odszkodowawczej przez Urząd Dzielnicowy Warszawa - Wola rozstrzygnięcia, co do gruntu o powierzchni 467 m2 w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne objęte projektowanym hip numer [...] obejmowało powierzchnię 7739 m2, a nie jak wskazano w decyzji 7272 m2 i w całości spełniało przesłanki do odszkodowania; II. zaniechanie pozyskania i oceny decyzji lokalizacyjnej numer 659/71 z dnia 17 maja 1971 r. wraz załącznikiem graficznym, co skutkowało niemożnością zweryfikowania kontrolowanej decyzji w świetle przesłanek odszkodowawczych wskazanych w art. 53 Ustawy wywłaszczeniowej, w zakresie przyjętego obszaru nieruchomości oraz daty pozbawienia dawnych właścicieli użytkowania gruntu; III. brak wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i brak poczynienia niezbędnych dla weryfikacji legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy Wola z dnia 22 stycznia 1975 r. ustaleń w zakresie kluczowych dla weryfikacji elementów stanu faktycznego, a przez to wywiedzenie błędnych wniosków co do jej zgodności z prawem; IV. sprzeczność istotnych ustaleń i przekroczenie zasad logicznego rozumowania prowadzących do uznania, że: a) brak w aktach sprawy opinii biegłych dowodzi niepełnego materiału dowodowego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wprost wynika, że opinii biegłych nigdy w sprawie nie sporządzono albowiem ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 7 stycznia 1974 r.; b) wyliczenia odszkodowania znajdujące się w kontrolowanej decyzji są prawidłowe, podczas gdy - zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju - nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy; c) kwota odszkodowania zawarta w decyzji ustalona została w sposób prawidłowy, przy przyjęciu najwyższych stawek określonych w zarządzeniu numer 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów, to jest kwoty 22 zł za m2, podczas gdy z wyliczeń pracownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola załączonych do akt sprawy i treści rozstrzygnięcia decyzji odszkodowawczej wynika, że przyjęto poszczególne stawki odmienne od ustalonych w postępowaniu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, a ponadto w wysokości różnej dla niektórych z uprawnionych. d) wysokość odszkodowania przyznana na rzecz spadkobierców dawnego właściciela odpowiadała obowiązującym przepisom prawa, podczas gdy: i. M. K. nie była rolnikiem i rolnictwo nie stanowiło jej jedynego źródła utrzymania, co skutkowało obowiązkiem ustalenia stawki zmniejszonej, tymczasem stawka zastosowana do ustalenia odszkodowania dla w/w była tożsama z tą przyjętą dla H. W., M. W. oraz W. W.; ii. J. O. była rolnikiem i rolnictwo stanowiło jej jedyne źródło utrzymania, co skutkowało obowiązkiem ustalenia stawki zwiększonej, tymczasem stawka zastosowana do ustalenia odszkodowania dla w/w była zaniżona w stosunku do współuprawnionych i wynosiła 13 zł. V. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a mianowicie, że: a) wysokość odszkodowania ustalono w sposób prawidłowy, podczas gdy przeprowadzone w sprawie rachunki wskazują na przyjęcie odmiennych stawek aniżeli maksymalne określone w zarządzeniu nr 7 Naczelnika Dzielnicy Mokotów, a ponadto z niewyjaśnionych przyczyn zróżnicowanych, tak pod względem kwot, jak i powierzchni nieruchomości przypadającej na rzecz każdego z uprawnionych. b) brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie, zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również opinii lub operatu szacunkowego wykonanego przez biegłych z wyliczoną kwotą odszkodowania dowodzi niepełnego materiału dowodowego, podczas gdy całokształt dowodów zgromadzonych w sprawie w tym uzasadnienie kontrolowanej decyzji jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie wykonano opinii lub operatów, jak również nie przeprowadzono rozprawy, co miało wpływ na ustalenie wysokości przyznanych kwot. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2016r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia, czy decyzja o ustaleniu odszkodowania w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. ( art.7,8,12,14,53 i 55 ), wydana bez sporządzenia opinii biegłych narusza prawo w sposób rażący czy też nie. Organy obu instancji stanęły w rezultacie na stanowisku, że możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. bez sporządzenia opinii przez biegłych. Stanowiska tego nie podzielili skarżący, a zdaniem Sądu argumenty skargi w tym zakresie były uzasadnione. Sąd podnosi, że ustawa z 12 marca 1958 roku wprowadzała zasady ustalania wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym za domy jednorodzinne i działki budowlane przechodzące na własność państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Mechanizm ten oparty był na systemie określonych stawek urzędowych. Jednocześnie jednak ustawa wprowadzała obowiązek sporządzenia opinii biegłych określającej wysokość odszkodowania, jak również obowiązek wysłuchania biegłych sporządzających opinię na rozprawie. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 8 punkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. na odszkodowania składały się dwa elementy : 1. odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, 2. za pozostały obszar - odszkodowanie w wysokości najwyżej do pięciokrotności wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Innymi słowy, chociaż przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. odwoływały się do stawek odszkodowania ustalonych urzędowo, to jednak przewidywały również pewien element uznaniowości. Dotyczyło to odszkodowania za obszar równy działce normatywnej, który ustalany był w granicach 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, jak również wysokości odszkodowania za pozostały obszar, które mogło być ustalone do wysokości pięciokrotności stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Jednocześnie przepisy ustawy nie wskazywały wprost jaka jest powierzchnia działki normatywnej. W dacie wydania decyzji odszkodowawczej obowiązywało zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 roku w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. Nr 86 poz. 408). Z treści zarządzenia wynikało, że obowiązywały inne normatywy zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego domów wielorodzinnych poniżej 3 kondygnacji i małych domów mieszkalnych, inne dla domów jednorodzinnych, przy czym dodatkowo, minimalna powierzchnia zabudowy uzależniona była od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociągi. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, w tym w szczególności konieczność określenia powierzchni działki normatywnej w danym obszarze zadecydowała o wprowadzeniu w ustawie z 12 kwietnia 1958 roku obowiązku określenia wysokości odszkodowania przez biegłych - przy uwzględnieniu mechanizmów wskazanych w ustawie. Analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975 r., a w szczególności treść jej uzasadnienia Sąd wskazuje na słuszność wniosku o braku sporządzenia opinii biegłych w przedmiotowej sprawie. Organ w decyzji z 22 stycznia 1975 r. wyraźnie powołuje się na okoliczność ustalenia odszkodowania jedynie zgodnie z zarządzeniem nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 31 stycznia 1974 r., które w §1ust.3 odwołuje się również do pojęcia działki normatywnej. Brak w uzasadnieniu ww. decyzji odwołania do opinii biegłego, natomiast w archiwalnych aktach sprawy znajduje się notatka z odręcznym wyliczeniem wielkości odszkodowania, która następnie znalazła się w treści decyzji. Nie sposób zatem przyjąć okoliczności sporządzenia opinii za niesporną, a wręcz nie powinien budzić wątpliwości brak jej sporządzenia. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wyrażony w judykaturze i doktrynie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno decydować łączne spełnienie trzech przesłanek - oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 2 marca 2006 roku sygn. akt II GSK 398/05; z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14). W związku z tym nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej takim naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę sposób wyliczenia odszkodowania wynikający z akt administracyjnych podstępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975 roku, jak również biorąc pod uwagę wyjaśnienia organów obu instancji nie można przyjąć w realiach niniejszej sprawy, by niesporządzenie opinii przez biegłych pozostawało bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania. Trudno zgodzić się w szczególności ze stwierdzeniem, że z uwagi na znaczny upływ czasu i możliwość zdekompletowania lub utraty części dokumentacji nie zachowała się właśnie opinia biegłych, skoro sam organ jednocześnie przyznał, że wycena za przedmiotowy grunt dokonana została w sposób uproszczony. Nie zostało zatem wyjaśnione w decyzji z 22 stycznia 1975 r. ani też w decyzjach wydanych w toku postępowania nadzorczego, jaką przyjęto powierzchnię działki normatywnej, a jak już wcześniej wskazano, ustalenie powierzchni działki normatywnej wymagało wiadomości specjalnych, w tym poczynienia ustaleń co do rodzaju zabudowy oraz infrastruktury gruntu. Brak informacji co do powierzchni działki normatywnej powoduje, że nie wiadomo, jaka powierzchnia działki powinna być uznana za ponadnormatywną. Tymczasem te wielkości stanowią podstawę do ustalenia pozostałej części odszkodowania. Sąd na marginesie rozważań podkreśla, że w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nie stanowi rażącego naruszenia przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. zaniechanie wezwania biegłych na rozprawę. Orzeczenia te dotyczą jednak sytuacji, w których opinia została przez biegłych sporządzona. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu opinia nie została sporządzona, zatem nie można przenosić rozważań zawartych w wyrokach dotyczących zaniechania wezwania biegłych na grunt niniejszej sprawy. W konsekwencji uznać należy, że zaniechanie sporządzenia opinii biegłych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975r. stanowiło rażące naruszenie art. 53 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 8 punkt 1 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku, uznając tym samym za uzasadnione poczynione w tym zakresie zarzuty skargi, które stały się wystarczającą przyczyną do jej uwzględnienia. Jednocześnie podkreślić należy, że argument organu o przyjęciu najkorzystniejszej stawki odszkodowania w stosunku do wszystkich wywłaszczonych okazał się chybiony z pewnością w stosunku do H. W., co wskazuje na wadliwość wyliczeń poczynionych przez organ. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z którym zaniechanie sporządzenia opinii przez biegłych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975 r. stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego za jakie Sąd uznał przepisy art. art. 53 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 8 punkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Na marginesie podnieść należy, że zarzut błędnego wskazania powierzchni nieruchomości, za który przyznano odszkodowanie nie jest uzasadniony, bowiem ewentualne odszkodowanie za powierzchnię większą od wskazanej w decyzji z 22 stycznia 1975 r. byłoby możliwe po jej uzupełnieniu w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 172/13 - zam. w CBOSA). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.