VII SA/Wa 56/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. z siedzibą w P. na decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr 1048/OPON/2022 w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") decyzją z 24 listopada 2022 r. nr 1048/OPON/2022, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. i spółka, sp.k. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") - uchylił decyzję Starosty P. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] czerwca 2022 r. nr [...] przenoszącą za zgodą strony pozwolenie na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Starosta decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], orzekł o przeniesieniu za zgodą strony pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], dotyczącego centrum handlowego M. z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] (przy ul. [...]) w P., na nowego inwestora - "A." sp. z o. o. z siedzibą w C. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia - z zachowaniem ustawowego terminu - złożyła skarżąca. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z 1 września 2022 r., wezwał pełnomocnika "A." sp. z o.o. z siedzibą w C. do przedłożenia oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii aktów notarialnych Repetytorium A Nr [...] oraz Repetytorium A Nr [...]. Przy piśmie z 5 września 2022 r. przekazano do Wojewody ww. akty notarialne. Następnie w załączeniu do pisma z 23 września 2022 r., pełnomocnik "A." sp. z o. o., przesłał dodatkowe materiały dowodowe, tj. decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2022 r. nr [...]. Po zgromadzeniu ww. materiałów, wspomnianą na wstępie decyzją z [...] listopada 2022 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie Starosty z 9 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 40 ust. 1 Pr.bud. i wskazał, że pozwolenie na budowę nie obejmuje każdoczesnego właściciela gruntu, a jedynie konkretnego adresata tej decyzji. Podniósł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę, jest obowiązany przenieść pozwolenie na budowę na inny podmiot i nie może odmówić zgody w tym zakresie, z zastrzeżeniem oczywiście, że spełnione zostaną wskazane w tym przepisie wymagania. Wyjaśnił, że w ten właśnie sposób ustawodawca wprost dopuszcza sukcesję syngularną w odniesieniu do pozwolenia na budowę. Dalej wyjaśnił, że do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędny jest wniosek, do którego załączone zostaną - zgoda dotychczasowego podmiotu na przeniesienie decyzji na rzecz innego podmiotu, oświadczenie nowego inwestora o przyjęciu warunków zawartych w tej decyzji oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że art. 40 ust. 1a Pr.bud. przewiduje zwolnienie z obowiązku przedłożenia zgody dotychczasowego inwestora w sytuacji, gdy nowy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do terenu objętego inwestycją. Zaznaczył jednocześnie, że warunkiem umożliwiającym skorzystanie z tego rozwiązania jest zgodnie z analizowanym przepisem nabycie prawa własności (użytkowania wieczystego) od dotychczasowego inwestora. Innymi słowy zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest konieczna tylko wówczas, gdy zachodzi bezpośrednia ciągłość następstwa prawnego pomiędzy dotychczasowym inwestorem a nowym inwestorem w zakresie nabycia wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowana ma być planowana inwestycja. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta przeniósł pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], dotyczące centrum handlowego M. z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] (przy ul. [...]) w P., na nowego inwestora: "A." Sp. z o.o. z siedzibą w C.. Od ww. decyzji odwołanie wniósł pierwotny właściciel działki oraz pozwolenia na budowę (skarżąca Spółka M.), uzasadniając, że jej zgoda jest niezbędna dla przeniesienia pozwolenia, a udzieloną wcześniej zgodę skarżąca Spółka wycofała. Wskazała ponadto, że na organie II instancji ciąży obowiązek samodzielnego dokonania oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty zasługuje na uchylenie. Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w podobnych sprawach, wskazując, że na gruncie badanego przypadku decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w P. została wydana na rzecz M. sp. z o.o. i spółka, sp.k, która złożyła oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.). Podniósł ponadto, że właścicielem przedmiotowych działek po spółce M. sp. z o.o. i spółka, sp.k., została H. S.A. z siedzibą w W., czego dowód stanowi akt notarialny z [...] listopada 2021 r. - Repetytorium A Nr [...] (w aktach sprawy). Wojewoda wskazał, że 11 kwietnia 2022 r. H. S.A. zawarła z kolei "umowę przeniesienia nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...]" na rzecz "A." Sp. z o.o. w C.. (zob. treść aktu notarialnego Repetytorium A Nr [...] w aktach sprawy). Organ odwoławczy zauważył, że w ww. akcie notarialnym widnieje zapis, cyt.: "spółka pod firmą H. S.A. sprzedaje spółce "A." Sp. z o.o. z siedzibą w C., prawo użytkowania wieczystego do dnia 5 grudnia 2089 r., nieruchomości położonej w P. obejmującej działkę gruntu nr ewid. [...] (dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...]) oraz własność zabudowanej nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] (dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...]). Następnie, w dniu 15 kwietnia 2022 r. wpłynął wniosek "A." sp. z o.o. w C. w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Dnia 4 maja 2022 r., skarżąca Spółka – M. przesłała do Starosty oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie ww. decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta (pomimo cofnięcia zgody) powołując się na art. 40 ust. 1a Pr.bud., przeniósł decyzję z M. Sp. z o.o. i spółka, sp.k. na "A." sp. z o.o. z siedzibą w C.. Na marginesie Wojewoda wspomniał, że spółka H. S.A. zdecydowała o sprzedaży ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawcy – "A." sp. z o.o. dopiero po jej nabyciu. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca Spółka M. "przyznała" sobie prawo do ograniczenia zbywania własności innego podmiotu, tj. H. S.A., co jest jednak bezpodstawne i nie wynika z treści umowy sprzedaży pomiędzy H. S.A. i skarżącą. Wojewoda podkreślił, że H. S.A. może przenosić pozwolenia na inny podmiot. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Starosty z [...] czerwca 2022 r. podlegała zatem uchyleniu, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, tj. art. 7 k.p.a oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zaznaczył przy tym, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Wojewody taka sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie, gdyż doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania oraz zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślił, że wyjaśnienia wymagają kwestie istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, w tej więc sytuacji przesłanki zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Według Wojewody, przy ponownej analizie przedmiotowej sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wskazane w decyzji kasacyjnej przepisy. W oparciu o nie winien przeanalizować, czy skoro "A." sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi przedkładać dokument stwierdzający posiadanie zgody pierwotnego inwestora, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie na budowę, na jego przeniesienie. Ponadto wyjaśnił, że Starosta powinien przeanalizować czy pozwolenie na budowę (z mocy wskazanych wyżej przepisów) nie przechodzi na obecnego właściciela gruntu. Wojewoda stwierdził, że w związku z powyższym organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, powinien przeanalizować omówione powyżej przepisy prawa i w oparciu o nie ponownie ocenić, czy M. [...] sp. z o.o. i spółka sp.k., powinna brać udział w przedmiotowym postępowaniu jako strona oraz czy nie została pominięta strona postępowania, tj. właściciel działki od którego nieruchomość "odkupiła" "A." sp. z o.o. z siedzibą w C.. W ocenie Wojewody, naprawienie ww. nieprawidłowości, które może skutkować zmianą stron postępowania, wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Wyjaśnił ponadto, że jak zostało wskazane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest rolą organu odwoławczego "wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie. Mogłoby to świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że nie są one zasadne, jak również w świetle poczynionych przez Wojewodę ustaleń zawartych w treści decyzji, pozostają one bez wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Wojewoda mając na względzie ww. uchybienia organu I instancji uchylił decyzję Starosty z [...] czerwca 2022 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 14 grudnia 2022 r. M. sp. z o.o. i spółka sp. k. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi podczas gdy w przedmiotowej sprawie: a) organ I instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, b) brak jest uzasadnionej potrzeby przeprowadzania w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, wobec czego organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i wydać decyzję o odmowie przeniesienia na rzecz spółki pod firmą "A." sp. z o. o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę centrum handlowego M. z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. ew. nr [...], [...] i [...], z obr. [...], przy ul. [...] w P. Uzasadniając sprzeciw skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionego wyżej zarzutu. Wskazała również, że organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuprawniony zastosował wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na rzekomą konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyła, że w istocie organ odwoławczy powziął wątpliwości w zakresie interpretacji art. 40 Pr.bud. i w sposób całkowicie nieuprawniony przełożył obowiązek dokonania tejże interpretacji na organ I instancji. W ocenie skarżącej oczywistym jest, że w niniejszym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania wyłączenie opisane w art. 40 ust. 1a Pr.bud., bowiem już z literalnego brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że przedmiotowe wyłączenie znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, w której uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego przeszły z dotychczasowego inwestora (skarżącej) na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Wskazała, że "A." sp. z o. o. z siedzibą w C. jest dla niej podmiotem trzecim, z którym nie łączy ją żaden stosunek zobowiązaniowy, zaś Spółka nie tylko nigdy nie przeniosła prawa użytkowania wieczystego na rzecz "A." sp. z o. o., ale także nigdy nie wyraziła zgody na przeniesienie na rzecz "A." sp. z o.o. decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego uznanie, że w takim stanie faktycznym zastosowanie znajdzie wyjątek przewidziany w art. 40 ust. 1a Pr.bud. byłoby całkowicie nieuprawnione i stanowiłoby nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów prawa. Zdaniem skarżącej takie uznanie stałoby zresztą w rażącej sprzeczności z treścią art. 40 ust. 3 Pr.bud. Zaznaczyła, że niewątpliwy jest przy tym fakt, iż dotychczasowym inwestorem pozostaje skarżąca (zgodnie z treścią wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę), bowiem spółka H. S.A. nigdy nie złożyła wniosku o przeniesienie tej decyzji na jej rzecz, a tym bardziej przedmiotowa decyzja nigdy nie została przeniesiona na H. S.A., w związku z czym za całkowicie sprzeczne z zaistniałymi w sprawie okolicznościami faktycznymi należałoby uznać hipotetyczne stwierdzenie, że spółka H. pozostaje dotychczasowym inwestorem. Zdaniem skarżącej powyższe winien był ustalić organ odwoławczy, bowiem takie ustalenie jest wynikiem poprawnej interpretacji obowiązujących przepisów, nie zaś - wbrew twierdzeniu Wojewody - poprawnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czy też dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarżąca wskazała ponadto, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy dotychczasowym inwestorem jest ona, zaś nowym inwestorem pozostaje "A." sp. z o. o. z siedzibą w C., to nie można twierdzić, że taka relacja między stronami uprawnia do zastosowania art. 40 ust. 1a Pr.bud. Dokonanie takiego ustalenia było możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że jej oświadczenie o cofnięciu zgód na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest w pełni skuteczne, co w konsekwencji oznacza, że zarówno "A." sp. z o. o. z siedzibą w C., jak również H. S.A. nie dysponują jej zgodą na przeniesienie pozwolenia na budowę na którąkolwiek ze wskazanych spółek. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2022 r., nr 1048/OPON/2022, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2022 r., nr [...] o przeniesieniu za zgodą strony pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednocześnie stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu niższej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki nie wykazał, zdaniem Sądu, aby postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało "znacznego" uzupełnienia. Decyzja Starosty P. oparta została na art. 40 ust. 1a Pr.bud., przy czym jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wynika, że przeniesienie pozwolenia na budowę odbyło się za zgodą podmiotu, któremu pozwolenie to zostało udzielone. Tymczasem, w toku postępowania prowadzonego przez Starostę skarżąca Spółka złożyła oświadczenie z 4 maja 2022 r. o cofnięciu zgód na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (k. 4 i nast. akt administracyjnych). Z przepisu art. 40 ust. 1 Pr.bud. wynika, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody; Wyjątek od powyższego uregulowania przewiduje natomiast art. 40 ust. 1a Pr.bud. stanowiąc, że zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki dysponując aktami notarialnymi potwierdzającymi przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętych inwestycją, których dotyczyło wydane pozwolenie na budowę uznał, że skarżąca Spółka bezpodstawnie "przyznaje" sobie prawo do ograniczenia zbywania własności przez inny podmiot, tj. H. S.A., co nie wynika z treści umowy sprzedaży pomiędzy skarżącą i H. S.A., wobec czego nabywca może przenosić pozwolenie na budowę na inny podmiot. Wobec takiej oceny, wywodząc o wadliwości działania Starosty, Wojewoda stwierdził , że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż to Starosta powinien raz jeszcze przeanalizować przywołane wyżej przepisy Prawa budowlanego i ocenić, czy pozwolenie na budowę (z mocy wskazanych wyżej przepisów), nie przechodzi na obecnego właściciela gruntu. Dopiero dokonana przez organ I instancji wykładnia powołanych norm Pr.bud. powinna więc – zdaniem Wojewody – dać odpowiedź na pytanie, czy skoro aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości, tj. "A." sp. z o.o., posiada prawo do dysponowania nimi na cele budowlane, to musi przedkładać dokument stwierdzający posiadanie zgody pierwotnego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę. To zaś – w ocenie organu odwoławczego – może pozwolić na ewentualne zweryfikowanie prawidłowego kręgu stron przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Wojewody Mazowieckiego w żadnym razie nie wskazuje, ażeby w sprawie występowały jakiekolwiek braki w ustaleniach faktycznych, które uzasadniałyby ponowne skierowanie sprawy do etapu I instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak wynika z akt postępowania organy obu instancji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, aby dokonać niezbędnych ustaleń i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W zasadzie nie jest sporne to, jak kształtują się obecnie stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości inwestycyjnych - dz. nr ew. [...][...], [...] obr. [...] (przy ul. [...]) w P., objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], dotyczącą centrum handlowego M. z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku. W oparciu o przedłożone przez strony w toku postępowania akty notarialne można również jednoznacznie ustalić proces zmian tych stosunków w zakresie mającym znaczenie w sprawie. Wreszcie dla stwierdzenia, czy w kontrolowanym przypadku była wymagana zgoda skarżącej Spółki na przeniesienie pozwolenia na budowę, czy też w sprawie zastosowanie może mieć przepis art. 40a ust. 1a Pr.bud., wystarczająca jest – co zresztą wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, sama ocena postanowień kolejnych umów przeniesienia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości oraz dokonanie wykładni przepisów art. 40 Pr.bud. W sytuacji zaś, gdy organ odwoławczy uznałby, że pewne kwestie wymagają uzyskania dodatkowych dowodów, to nie ma przeszkód, aby samodzielnie skorzystał z uprawnień, jakie daje dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a. (organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Tym bardziej, gdy Wojewoda Mazowiecki nie wskazał na tego rodzaju problemy, które wymagałyby przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i poczynienia znacznych ustaleń faktycznych w kluczowym dla sprawy zakresie. Sąd jedynie ubocznie zobowiązany jest zauważyć, że wbrew kategorycznym stwierdzeniom Wojewody, skarżąca nie bez racji zarzuca, że z postanowień umownych zamieszczonych w akcie notarialnym nr [...] grudnia 2021 r. Rep. A nr [...] wcale nie wynika, ażeby Spółka "bezpodstawnie "przyznała" sobie prawo do ograniczenia zbywania własności przez kupującego", tj. H. S.A., - jak stwierdził Wojewoda, lecz w akcie tym wyrażono jedynie zgodę na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie na rzecz H. S.A., a nie dalszych nabywców prawa użytkowania wieczystego działek objętych inwestycją. O konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może natomiast stanowić odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedłożonej dokumentacji bądź też tym bardziej kwestia prawidłowej wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W literaturze zwraca się uwagę, że przepisy prawa materialnego należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy. Trzeba pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji zaś, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Ol 187/10, LEX nr 577636; tak też: A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażane jest stanowisko, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 684/22, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2, poz. 88). Nie można wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że pewne istotne nawet zagadnienia wymagają wyjaśnienia. Wówczas jednak organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu stron sanowania tego rodzaju nieprawidłowości. Jeśli strona, bądź strony, usuną nieprawidłowości, decyzja organu II instancji może być wydana w warunkach istnienia sanowanego materiału dowodowego. Poza odmienną oceną zgromadzonego materiału, podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być więc – wspomniane wyżej - stosunkowo "niewielkie" braki, tj. braki tego rodzaju, które organ odwoławczy z łatwością może na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełnić we własnym postępowaniu. Jak już wcześniej wyjaśniono, podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest bowiem nie tylko tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa; musi jeszcze zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie "przekracza" kompetencje organu II instancji. Wojewoda Mazowiecki nie wykazał, aby taka "potrzeba", wobec podniesionych przez ten organ kwestii merytorycznych, zachodziła w niniejszej sprawie. Konieczność nawet ewentualnego uzupełnienia dokumentacji dowodowej w nieznacznym zakresie i wyjaśnienia nasuwających się wątpliwości w kontekście obowiązujących i znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (a właściwie: dokonania merytorycznej oceny w tym względzie, po myśli tych przepisów) nie stanowi bowiem o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Przemawia za tym zarówno zasada zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., jak i przede wszystkim reguła szybkości i prostoty (ekonomiki) postępowania wskazana w art. 12 § 1 k.p.a. Ponownie wypada podkreślić, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady, ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1202/21, CBOSA). Wojewoda nie wykazał, aby w kontrolowanym przypadku miała miejsce sytuacja, w której przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie wykraczałoby poza ramy wyznaczone w art. 136 § 1 k.p.a., nie wskazują na to także akta sprawy. Wojewoda stwierdził jedynie, że organ I instancji powinien raz jeszcze przeanalizować wskazane już wyżej przepisy prawa (art. 40 Pr.bud.) i w oparciu o nie ponownie ocenić, czy w sprawie wymagana była zgoda podmiotu, któremu udzielono pozwolenia na budowę, czy też w świetle zaistniałej zmiany właściciela nieruchomości inwestycyjnych, przeniesienie tej decyzji mogło odbyć się bez takiej zgody. Tymczasem wymaga przypomnienia, że decyzja kasacyjna nie może być wydana przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, lecz naruszył przepisy prawa materialnego, gdyż w takim przypadku organ odwoławczy powinien wydać decyzję kończącą ostatecznie postępowanie w sprawie (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2019). Podstawą decyzji kasacyjnej nie może być zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, bądź przyjęcie przez organ II instancji, że przepisy te zostały nieprawidłowo zastosowane w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy przez organ niższego stopnia. Trzeba zarazem za całkowicie nieuzasadnione uznać rozważania organu dotyczące ustalenia właściwych stron przedmiotowego postępowania. Po pierwsze, to bowiem dopiero ocena ww. zagadnień prawnych dokonana przez Wojewodę mogłaby w konsekwencji stanowić ewentualną podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Po drugie zaś, należy zauważyć, że w postępowaniu przed Starostą, jak i w postępowaniu odwoławczym, brał udział zarówno posiadacz pozwolenia na budowę, czyli skarżąca Spółka M., jak i aktualny właściciel nieruchomości objętych tym pozwoleniem, tj. "A." Sp. z o.o. w C., będący wnioskodawcą. Nawet więc gdyby przyjąć, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga w kontrolowanej sprawie zgody, o której mowa w art. 40 ust. 1 Pr.bud., to trzeba mieć na uwadze, że w przepisie tym mowa jest o zgodzie dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja taka została wydana, a nie kolejnego nabywcy nieruchomości, którym li tylko była H. S.A., i której skarżąca Spółka zbyła ww. nieruchomości, a od której działki te nabyła następnie "A." Sp. z o.o. Zatem w żadnym razie nie można byłoby uznać H. S.A. za stronę postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie Spółka ta nie jest ani dysponentem pozwolenia na budowę, ani też nie wnioskowała o przeniesienie tej decyzji na jej rzecz. Z uwagi na zaprezentowaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w dniu 17 stycznia 2023 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo z 11 stycznia 2023 r., w którym "A." Sp. z o.o. z siedzibą w C. zamieściła oświadczenie o cofnięciu wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Wobec powyższego, Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności zobowiązany będzie wziąć pod uwagę treść ww. oświadczenia i rozważyć możliwość zastosowania w sprawie dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).