II OZ 52/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń D. R. i R. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2283/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. R., R. R. i D. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r., Nr 918/2021 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynków do stanu poprzedniego postanawia: oddalić zażalenia. P. R., R. R. i R. R. wnieśli w dniu 29 października 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r., Nr 918/2021. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu 29 września 2022 r. otrzymali postanowienie Sądu z dnia 23 września 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi T. R. na tę samą decyzję (sygn. akt VII SA/Wa 1993/21). Z tym dniem powzięli wiadomość o toczącym się postępowaniu ze skargi T. R. Z uwagi na śmierć E. R. w czasie biegu terminu do wniesienia skargi, termin ten uległ przerwaniu. Zdaniem skarżących, termin do wniesienia przez nich skargi powinien być liczony od dnia 29 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenia jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2283/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że P. R., R. R. i R. R. wnieśli w dniu 29 października 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r., Nr 918/2021. Decyzja ta nie została im doręczona, gdyż nie byli oni stronami postępowania administracyjnego w tej sprawie. Stronami postępowania zakończonego tą decyzją byli E. R., któremu decyzja została doręczona w dniu 12 sierpnia 2021 r. oraz M. R. (data doręczenia decyzji 29 lipca 2021 r.) i M. R. (data doręczenia decyzji pełnomocnikowi 30 lipca 2021 r.). E. R. zmarł w dniu 17 sierpnia 2021 r. Skargę na tę decyzję wniosła w terminie jego żona T. R. (sygn. akt VII SA/Wa 1993/21). Przytaczając poglądy wyrażone w orzecznictwie, Sąd stwierdził, że termin do wniesienia skargi przez osobę, której zaskarżonej decyzji nie doręczono, biegnie od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania administracyjnego. Względy praktyczne przemawiają za przyjęciem ściśle określonego terminu do wniesienia środka odwoławczego, tak aby strony, które brały udział w postępowaniu jak również organ, mogły w sposób jednoznaczny ustalić, czy decyzja stała się ostateczna, a zatem określić datę, od której decyzja wywołuje określone w niej skutki. Wskazał, że z akt sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1993/21 wynika, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r., została doręczona ostatniej ze stron postępowania E. R. w dniu 12 sierpnia 2021 r. Zatem termin na wniesienie skargi dla tej strony upływał w dniu 13 września 2021 r. Natomiast P. R., R. R. i R. R. wnieśli skargę w dniu 29 października 2022 r., a więc ponad rok po upływie tego terminu. Skarga ta podlega więc odrzuceniu jako wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że bieg terminu do wniesienia przez nich skargi rozpoczął się od dnia 29 września 2022 r., kiedy otrzymali oni postanowienie Sądu z dnia 23 września 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi T. R. na tę samą decyzję (sygn. akt VII SA/Wa 1993/21) i powzięli wiadomość o toczącym się postępowaniu ze skargi T. R.. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że strona, której nie doręczono decyzji (nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym), może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, a nie w terminie, od kiedy strona ta dowiedziała się o decyzji. Wskazał także, iż skarżący są uczestnikami postępowania w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1993/21 i swoje stanowisko merytoryczne o identycznej treści jak w skardze niniejszej przedstawili również w piśmie procesowym wniesionym w sprawie wszczętej ze skargi T. R. Zażalenia o tożsamej treści na powyższe postanowienie wnieśli R. R. i R. R.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi i uznanie przez Sąd, iż: - strona, której nie doręczono decyzji (nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym), może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, a nie w terminie, od kiedy strona ta dowiedziała się o decyzji podczas, gdy taka wykładnia prawa ogranicza to konstytucyjne prawo do sądu następcom prawnym strony, która w trakcie biegu terminu do złożenia skargi zmarła, a którzy to następcy dopiero w chwili otrzymania postanowienia o podjęciu postępowania uzyskali informacje o toczącej się sprawie i dopiero z tą chwilą realnie uzyskali możliwość podjęcia działań zmierzających do ochrony swoich praw; - wniesiona została po upływie terminu do jej wniesienia, pomimo że skarżący powzięli wiadomość o toczącym się postępowaniu ze skargi T. R., jak i o samej decyzji administracyjnej, dopiero w chwili otrzymania postanowienia Sądu z dnia 23 września 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi T. R. na tę samą decyzję (sygn. akt VII SA/Wa 1993/21), tj. w dniu 29 września 2022 r., a tym samym to dopiero od tej chwili rozpoczął się dla skarżących bieg terminu do wniesienia skargi, w konsekwencji czego wniesienie skargi w dniu 29 października 2022 r. uznać należy za prawidłowe i terminowe, co winno skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2, 45 ust. 1 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez odrzucenie skargi pomimo, że spadkobiercy ustawowi dowiedzieli się o trwającym postępowaniu, a tym samym o samej decyzji, dopiero z zawiadomienia o podjęciu zawieszonego postępowania, pomimo że jak wynika z wcześniej przywołanych zarzutów Sąd miał obowiązek podjąć czynności zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców na podstawie orzeczenia innego Sądu, co samo w sobie stanowi faktyczną podstawę zawieszenia niniejszego postępowania, i zagwarantować im udział w postępowaniu, czego Sąd zaniechał, w konsekwencji czego naruszone zostały podstawowe, fundamentalne zasady konstytucyjnego państwa prawa, a mianowicie: konstytucyjna zasada zaufania do państwa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzone z art. 3 Konstytucji, konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w ramach art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz konstytucyjnego prawa do dziedziczenia chronionego w ramach art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący zażalenie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje zatem, ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie rozpoczyna bieg 30-dniowy termin w sytuacji gdy decyzja została stronie doręczona. Nie wskazuje natomiast wprost od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania rozstrzygnięcia takiego nie doręczono. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, na który powołał się w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji, iż strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Zatem skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji - jeżeli nie skorzystał z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania - nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej. Wniesioną zaś przez niego skargę po tym czasie, jako spóźnioną, należy odrzucić (por. postanowienia NSA: z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OZ 1326/16; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1184/19). Także w piśmiennictwie zaaprobowano takie rozumienie art. 53 § 1 P.p.s.a., według którego, strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, określonym w art. 53 § 1 P.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el. 2021, pkt 4 do art. 53 oraz przywołane tam postanowienie WSA w Opolu z dnia 15 maja 2006 r., II SA/Op 65/06, ONSA i wsa 2007/2/31). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wniesienie skargi przez osobę która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, po upływie terminu spowoduje odrzucenie skargi, chyba że skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu (patrz: Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 2 do art. 53; postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12). Podkreślić należy, że określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. termin jest terminem ustawowym, tj. nie może być skracany ani przedłużany przez sąd, prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę, oraz terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie skarżącemu. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi dla skarżących, którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, rozpoczął swój bieg w dniu 12 sierpnia 2021 r., tj. w dniu najpóźniejszego doręczenia decyzji stronom postępowania. Termin do zaskarżenia decyzji upłynął skarżącym z dniem 13 września 2021 r. Wniesioną w tej sytuacji w dniu 29 października 2022 r. skargę, zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił, uznając ją za spóźnioną. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że bieg terminu do wniesienia skargi nie mógł rozpocząć biegu od dnia 29 września 2022 r., kiedy skarżący otrzymali postanowienie Sądu z dnia 23 września 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi T. R. na tę samą decyzję (sygn. akt VII SA/Wa 1993/21) i powzięli wiadomość o toczącym się postępowaniu ze skargi T. R.. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący są uczestnikami postępowania w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1993/21 i swoje stanowisko merytoryczne o identycznej treści jak w skardze niniejszej przedstawili również w piśmie procesowym wniesionym w sprawie wszczętej ze skargi T. R. W związku z dysponowaniem przez zainteresowanych środkiem prawnym przewidzianym w art. 86 P.p.s.a., a co za tym idzie możliwością przywrócenia terminu do wniesienia skargi, przy zachowaniu przesłanek przywrócenia terminu, podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.