II OZ 1326/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 646/16 o odrzuceniu skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: 1. oddalić zażalenie, 2. sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 646/16, w ten sposób, że w komparycji i uzasadnieniu w miejsce błędnie wpisanej nazwy organu "Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach" wpisać poprawnie " Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach ". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 646/16, odrzucił skargę M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca w skardze na powyższą decyzję podniosła, że decyzji nigdy jej nie doręczono, dlatego termin do złożenia nigdy nie rozpoczął biegu. Stwierdziła, że nie uchybiła terminowi, a zatem nie składa wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, gdy strona skarżąca została pominięta przy doręczaniu decyzji, aktualny pozostaje pogląd wyrażony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania administracyjnego. Natomiast, jeżeli decyzja ostateczna została doręczona kilku stronom to należy przyjąć, że 30-dniowy termin do złożenia skargi upływa dla strony, której decyzji nie doręczono - z dniem upływu terminu dla strony, której najpóźniej została decyzja doręczona (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 507/10; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 48/06). Zasadności tego poglądu należy upatrywać przede wszystkim w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej (art. 16 § 1 w związku z art. 110 k.p.a.). Zatem skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że wywołuje ona skutki prawne w związku z jej wejściem do obrotu prawnego wobec wszystkich uczestników postępowania, także tych, którzy nie brali w nim udziału. W rozpoznawanej sprawie jako ostatniemu zaskarżoną decyzję doręczono Kółku Rolniczemu w Kiedrzynie w dniu 22 stycznia 2003 r. Skoro strona skarżąca została pominięta w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej zaskarżonej decyzji, to wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a., trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi przez M. Ł. również upłynął w dniu 21 lutego 2003 r. Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. Skarżąca w piśmie procesowym zatytułowanym zażalenie/skarga zaskarżyła powyższe postanowienie zarzuciła, że postanowienie dotyczy skargi na nieistniejącą decyzję, bowiem w dacie wydanie wskazanej w nim decyzji nie istniał, taki urząd, jak Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, której też nie wskazano w jego treści, a zamiast tego powołano interpretację nieobowiązującego już przepisu dokonaną w orzeczeniu NSA wydanym na tle tego przepisu, co stanowi rażące naruszenie porządku prawnego w Rzeczpospolitej Polskiej (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którym prawo stanowione jest w formie ustaw, a nie w formie orzeczeń NSA. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Zdaniem skarżącej nieporozumieniem jest powoływanie się - w tym zakresie - na argument w postaci zasady trwałości decyzji administracyjnych, bowiem zasada ta dotyczy przede wszystkim organu wydającego taką decyzję. Dodatkowo podniosła, że została mylnie poinformowana przez ten Sąd o jej prawach do wniesienia środka zaskarżenia, bowiem postanowienie o odrzuceniu skargi jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, a zatem jego zaskarżenie może nastąpić jedynie w drodze skargi kasacyjnej, co wynika z treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie dnia 15 sierpnia 2015 r., (dalej "ustawa zmieniająca") dokonano m.in. zmiany treści art. 173 § 1, któremu nadano brzmienie: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz 220 § 3 przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (pkt 48 ustawy zmieniającej) Konsekwencją tej zmiany była również zmiana art. 194 p.p.s.a. poprzez m.in. dodanie punktu 1a, stanowiącego, że zażalenie do NSA przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. (pkt 57 ww. ustawy zmieniającej). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 2 ustawy zmieniającej przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Powyższy zapis oznacza, że po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. środkiem zaskarżenia postanowień odrzucających skargę z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu jest zażalenie bez względu na to, w jakiej dacie sprawa ta została wszczęta. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że wolą ustawodawcy było stosowanie art. 173 w niezmienionym brzmieniu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w niezmienionym brzmieniu od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. A zatem skoro przepis szczególny (art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a.) stanowił lex specialis w stosunku do art. 173 § 1 p.p.s.a. to należało uznać, że postanowienia wydane w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. od dnia 15 sierpnia 2015 r. podlegają zaskarżeniu zażaleniem. Zatem pismo skarżącej zatytułowane "zażalenie – skarga" wniesione z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 194 § 2 p.p.s.a., zakwalifikować należało jako zażalenie na postanowienie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 646/16. Przechodząc do rozpoznania zażalenia wskazać należy, że stosownie do art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje zatem, w jakiej dacie rozpoczyna bieg 30-dniowy termin w sytuacji gdy decyzja została stronie doręczona. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest to, że zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej. Tymczasem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazują wprost od kiedy termin do wniesienia skargi biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania rozstrzygnięcia takiego nie doręczono. Pomimo jednak braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ustawowej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który trafnie przytoczył Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Zatem skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji – jeżeli nie skorzystał z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania – nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, o ile nie złoży wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniesioną zaś przez niego skargę po tym czasie, należy odrzucić, gdyż bieg terminu zakończył się wraz z ostatnim dniem do wniesienia skargi dla stron, którym decyzja została doręczona (postanowienia NSA: z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2265/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12; z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 413/97). Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można w takiej sytuacji zgodzić się z tezą, iż w stosunku do osoby, której nie doręczono decyzji termin do złożenia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu. Takie stanowisko byłoby bowiem sprzeczne z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Chodzi o doręczenie decyzji adresatom. Decyzja ostateczna wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. To wywołanie skutków prawnych polega także na zastosowaniu specjalnej regulacji dla sytuacji polegającej na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji lub postanowienia. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, NSA stwierdził, iż wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego, jak również ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Z kolei w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1676/15, NSA wskazał, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z 13 lipca 1999 r. IV SA 703/97, 10 października 2006 r. II OSK 1209/05, z 12 lutego 2010 r. II OSK 355/09, 17 czerwca 2010 r. I OSK 1126/09, 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, 17 kwietnia 2012 r. II OSK 154/11; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 472; A Wróbel, Komentarz do art. 129 k.p.a., SIP LexOmega, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, s. 548 i powołane tam orzecznictwo NSA i WSA). W niniejszej sprawie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję rozpoczął swój bieg w dniu 22 stycznia 2003 r. tj. w dniu doręczenia decyzji Kółku Rolniczemu w Ke. Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. termin do zaskarżenia decyzji upłynął więc zarówno Kółku Rolniczemu w K. jak i skarżącej z dniem 21 lutego 2003 r. Wniesioną w tej sytuacji w dniu 14 czerwca 2016 r. skargę M. Ł., prawidłowo Sąd Wojewódzki odrzucił uznając ją za spóźnioną. Ponadto wskazać należy, że zawarty w zażaleniu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi podlegać będzie odrębnemu rozpoznaniu przez Sąd Wojewódzki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a., Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. W myśl art. 166 p.p.s.a. powyższy przepis znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień. W niniejszej sprawie zaistniała podstawa do sprostowania z urzędu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 646/16, w zakresie wskazanym w sentencji niniejszego postanowienia, o czym orzeczono na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a