II OSK 681/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 267/19 w sprawie ze skargi S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2019 r. nr WOP.7721.250.2018.GD w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., II SA/Gd 267/19, oddalił skargę S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 22 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez S. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z 12 października 2018 r. nakładającej na właścicieli – G. i J. H., w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej, na terenie działki nr [...] w B., przy ul. [...] gm. Z., do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania w terminie do dnia 1 lipca 2019 r. robót budowlanych określonych w sentencji decyzji. Skargę na tę decyzję wniosła S. S.A. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd uwzględniając ustalenia poczynione przez organy w toku czynności sprawdzających, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że S. S.A. nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji PINB z 12 października 2018 r., którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie kontroli, oględzin i przedstawionych ekspertyz organ I instancji stwierdził, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania swoim stanem technicznym nie odpowiada przepisom prawa i jego stan wymaga prac naprawczych. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca była uznawana za podmiot uprawniony do udziału w postępowaniu i ten udział w całej rozciągłości został jej zapewniony. Nie oznacza to, że okoliczność ta przemawia za przyjęciem, że Spółka ma jakikolwiek interes prawny w tymże postępowaniu. Dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu przez organ I instancji nie konwalidowało wadliwości uznania jej za stronę postępowania. Skarżąca, jak wynika to z analizy akt sprawy, nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, była inwestorem budynku i po jego zrealizowaniu zbyła go na rzecz aktualnych właścicieli. Zarzuty skargi nie podważają tej konkluzji. Twierdzenie, że pozbawienie skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyczyn powstania zapadnięcia posadzki budynku, które jest prejudycjalne dla ewentualnego postępowania cywilnego o naprawienie szkody, pozbawia ją prawa do zajęcia stanowiska w kwestii rozstrzygnięcia przyczyn wystąpienia tej szkody jest, zdaniem Sądu, chybione. Na gruncie prawa administracyjnego i przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania o kwestii odpowiedzialności podmiotowej za powstały stan budynku. W ocenie Sądu błędnie organ I instancji zidentyfikował interes skarżącej z przypisaniem jej odpowiedzialności za powstałą szkodę i ewentualną możliwością dochodzenia wobec niej roszczeń odszkodowawczych przez aktualnych właścicieli budynku. Ocena tych kwestii należy do kompetencji sądu powszechnego. Natomiast na gruncie przepisów dotyczących procedury administracyjnej i regulacji Prawa budowlanego nie sposób, zdaniem Sądu, wywieść, aby istniał przepis, z którego wynikałby interes prawny skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2017.1369; dalej p.p.s.a.) polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz art. 1 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2018.2107) poprzez nieprawidłową kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej - wskazane naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu uchybień przepisów postępowania organu administracji publicznej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo, że brała udział w postępowaniu przed organem I instancji oraz ustalenia przez ten organ, że była ona inwestorem i posiada interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie posiada interesu prawnego, tj. bez rozstrzygnięcia czy na skarżącej na skutek wydania zaskarżonej decyzji nie będzie spoczywał obowiązek prawny w sytuacji gdy skarżąca wyraźnie wskazywała na toczące się postępowanie reklamacyjne w stosunku do nieruchomości, a zatem istnieniu potencjalnej odpowiedzialności względem nabywców - obecnych właścicieli nieruchomości Państwa H.; b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania z powodu uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania; c) poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w sposób wnikliwy do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko WINB, że w realiach niniejszej sprawy Spółka ta nie posiada przymiotu strony, a zatem nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu stopnia powiatowego. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie trafnie podkreślano, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. np. wyroki NSA z 15.12.2022r., II OSK 2156/21, LEX nr 3491183; z 8.12.2022r., II OSK 1998/21, LEX nr 3501944 i II OSK 2000/21, LEX nr 3502037; z 6.12.2022r., III OSK 1626/21, LEX nr 3451869; z 3.11.2022r., II OSK 3357/19, LEX nr 3434344). Źródłem interesu prawnego jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet rodzinnego (wyrok NSA z 24.01.2023r., I GSK 585/22, LEX nr 3502962). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jej interes prawny, a podnoszone przez nią okoliczności świadczą jedynie o jej interesie faktycznym. Jak wynika z akt sprawy oraz ustaleń organu odwoławczego i Sądu I instancji, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Była ona inwestorem budynku i po jego zrealizowaniu zbyła go na rzecz aktualnych właścicieli. Podzielić zatem należy stanowisko organu odwoławczego i Sądu I instancji, że nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Jak trafnie zaznaczył WSA, na gruncie prawa administracyjnego i przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania o kwestii odpowiedzialności podmiotowej za powstały stan budynku. Kwestia odpowiedzialności za powstałą szkodę i ewentualna możliwość dochodzenia wobec skarżącej Spółki roszczeń odszkodowawczych przez aktualnych właścicieli budynku to kwestie cywilnoprawne, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego. Nie świadczą one o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jedynie o interesie faktycznym. Fakt, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż Spółce nie przysługuje przymiot strony, był wystarczający dla podjęcia przez organ administracyjny II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z uwagi zaś na powyższe brak odniesienia się zarówno przez WINB, jak i WSA "w sposób wnikliwy" do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem Spółka nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji, podnoszone przez nią zarzuty nie podważające braku przymiotu strony nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 oraz art. 1 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu zarówno z art. 28 k.p.a., jak i z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie znalazły w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 5 grudnia 2022 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.