I OSK 2541/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Marian Wolanin del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1466/22 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2022 r., nr SKO-NP-4115-187/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE WYROKIEM Z 6 MARCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.P. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W NOWYM SĄCZU Z 15 LIPCA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca rzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że: 1) zakres opieki świadczony przez skarżącą nad matką nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – skarżąca sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu przywołanego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2) brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką z uwagi na istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu kasacyjnego należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło ustalenia skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium wywiodło, że zakres czynności dokonywany przez skarżącą w ramach opieki nad rodzicem obejmuje czynności zaliczane do zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które mogą być podejmowane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Organ odwoławczy odnotował także, że obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki ciąży nie tylko na skarżącej, ale też na jej rodzeństwie, co przemawia za odmową ustalenia wnioskowanego świadczenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności wykonywanych w ramach opieki nad niepełnosprawną oraz przytoczył szeroką argumentację, która jego zdaniem powoduje, że występowanie w rodzinie innych osób zobowiązanych w tym samym stopniu do świadczeń alimentacyjnych powoduje, że co do zasady wyklucza to możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jednej z tych osób. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że podopieczna skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą kasacyjnie obejmuje czynności pielęgnacyjne, przygotowywanie posiłków, pranie, robienie zakupów, organizowanie wizyt lekarskich, wykup leków oraz załatwianie spraw urzędowych. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz Kolegium, zgodnie z którym czynności opiekuńcze należą do zakresu zwykłych czynności prowadzenia gospodarstwa domowego. Jako takie czynności te nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Kolegium oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie wpływu występowania rodzeństwa skarżącej na możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 i następnych ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji takiej organy nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a sąd administracyjny nie powinien sanować takiego podejścia. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, czy z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska reprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie można uzasadniać treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Uchwała ta została bowiem wydana na gruncie przepisów, które w sposób wyraźny uzależniały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do świadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności z uwagi na występowanie członków rodziny niepełnosprawnego wyprzedzających wnioskodawców w kolejności realizacji obowiązków alimentacyjnych. Z treści tej uchwały nie można zatem wyciągać wniosków o sytuacji prawnej osób, na których obowiązki alimentacyjne ciążą w równym stopniu. Uchwała ta nie dotyczyła bowiem ich sytuacji prawnej. Nietrafność wskazanego powyżej stanowiska Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie powoduje jednakże, że wydany wyrok i zaskarżona decyzja są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego tak w decyzji Kolegium, jak i zaskarżonym wyroku przesądza brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.