II SA/Kr 1089/22

Kraków, dnia 22 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G., K. L., J. A., G. sp. z o.o. sp. k. w K. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXIII/323/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę P. G., K. L., J. A., G. sp. z o.o. sp. k. w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXIII/323/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały poprzez niedozwolone dzielenie w trakcie trwania procedury planistycznej obszaru objętego zmianami planistycznymi na kolejne – mniejsze obszary, co w konsekwencji doprowadziło do wykluczenia spod ustaleń planistycznych małego obszaru wsi C., w którym znajdują się działki skarżących; art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności skarżących polegające m.in. na wprowadzeniu zaskarżoną uchwałą w § 1 ust. 1 i 2 kolejnych, odrębnych obszarów planistycznych, co w konsekwencji spowodowało, że działki skarżących zostały wykluczone spod planowania przestrzennego. W oparciu o powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 pkt P.p.s.a. Jedną z tych przesłanej jest wskazana w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. przesłanka braku interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie naruszenie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, przy czym naruszony daną regulacją interes dotyka jego uprawnienia, mającego podstawę w przepisie prawa materialnego. Skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że skarżący będąc właścicielami działek o nr [...] zostali wyeliminowania z zakresu planowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, że to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakresie jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. Jak wskazano na wstępie, kontrola sądów administracyjnych odbywa się na podstawie kryterium zgodności z prawem, dlatego sąd nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności podejmowanych przez organy gminy decyzji dotyczących tego jaki obszar wybierze, celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego czy skarżących. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie uchwała o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Uchwała taka nie może zatem naruszać (w sensie prawnym a nie faktycznym) interesu prawnego żadnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r. II OSK 802/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r. II OSK 1293/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. II SA/Kr 1208/17, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r. II SA/Kr 504/19). W orzecznictwie były wprawdzie wyrażane także poglądy przeciwne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 2593/19), sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednak nie podziela. Pogląd ten wynikał z założenia, że rada gminy podjęła uchwałę o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z inicjatywy wójta gminy, co w ocenie sądu naruszało właściwość organów stanowiących a w konsekwencji naruszało tryb uchwalania tego aktu. Założenie to w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest błędne ponieważ zgodnie z art. 14 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej; u.p.z.p.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei przepis art. 14 ust 4 stanowi, iż uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Inicjowanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do rady gminy uchwały przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy zmiany tej uchwały nie narusza jakichkolwiek kompetencji tj. ani kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta ani kompetencji rady gminy. Dodać też należy, iż powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej na określonym obszarze. Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jej zmiana) nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jego etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będącej własnością skarżących. Co do zasady, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany na tych nieruchomościach. Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia (lub niepodjęcia) przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można - jak oczekują tego skarżący - nadać jej charakteru normatywnego. Należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.