II SAB/Lu 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Biłgoraj w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku I. zobowiązuje Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Biłgoraj do rozpoznania wniosku Fundacji [...] w W. z 15 lutego 2022 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Biłgoraj na rzecz Fundacji [...] w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. Fundacja [...] w W. (dalej także jako: "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Biłgoraj (dalej także jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku. Skargę tę złożono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 15 lutego 2022 r. skarżąca powołując się na art. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm. - dalej jako "u.i.o.ś.)" zwróciła się do organu o udostępnienie informacji związanej z procesem konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków i petycji oraz współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej. W tym zakresie zawnioskowała o przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 r. do momentu udzielenia odpowiedzi, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? W szczególności o podanie: a. Kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? b. Zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną. c. Rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, w szczególności informacji czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób. d. Dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną. W odpowiedzi organ pismem z 2 marca 2022 r. wezwał skarżącą do wskazania czy wniosek należy traktować jako wniosek o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też jako wniosek o dostęp do informacji o środowisku w rozumieniu u.i.o.ś. czy też pismo innej kategorii. Jednocześnie organ wyraził stanowisko, że żądane informacje nie są bezpośrednio związane z informacją o środowisku. Na powyższe wezwania skarżąca odniosła się wskazując, że domaga się udzielenia odpowiedzi w trybie przepisów powołanej we wniosku ustawy u.i.o.ś., a stanowisko organu, że żądane informacje dotyczące gospodarki leśnej nie dotyczą środowiska jest błędne. Odpowiadając na powyższe organ pismem z 17 marca 2022 r. podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko, że informacja wskazana we wniosku nie stanowi informacji o środowisku i ochronie w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. W skardze na bezczynność organu, skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o stanie i ochronie środowiska poprzez pominięcie tego przepisu, co doprowadziło do nieudostępnienia wnioskowanych informacji; 2) art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. 3) art. 74 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez działanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych przepisów; 4) art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z 15 lutego 2022 r., o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazała między innymi, że przedmiot wniosku dotyczy gospodarki leśnej. Pytania dotyczyły zarówno środowiska jak i jego ochrony. Środowisko to bowiem ogół elementów przyrodniczych, w tym przekształconych w wyniku ludzkiej działalności, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Przepisy u.i.o.ś. określają natomiast zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Z jej przepisów jasno wynika, że udostepnienie żądanych informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu. Plan urządzenia lasu to natomiast podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, według którego prowadzi się trwałą zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów. Każde zatem działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Odnośnie pierwszego wniosku podniósł, że skarga został wniesiona z naruszeniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), tj. bez wcześniejszego ponaglenia do właściwego organu. W zakresie zaś wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w pismach z 2 i 17 marca 2022 r. Jego zdaniem żądana informacja nie dotyczy informacji o środowisku w rozumieniu art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., a tym samym nie mogły zostać naruszone wymienione w skardze przepisy, co również oznacza, że nie doszło do zarzucanej bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji o środowisku w trybie przepisów u.i.o.ś. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania tego typu informacji. Natomiast w ocenie organu żądana informacja nie dotyczy informacji o środowisku w rozumieniu u.i.o.ś., a tym samym nie mogła zostać udzielona, co oznacza, że nie dopuścił się zarzucanej bezczynności. W tak zakreślonym sporze rację należy przyznać stronie skarżącej. Rozważania w sprawie należy jednak rozpocząć od zasadniczej kwestii dotyczącej dopuszczalności rozpoznania skargi z uwagi na nie wyczerpanie przez skarżącą przysługujących jej środków zaskarżenia, W myśl art. 20 u.i.o.ś. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy P.p.s.a., które wymagają przed wniesieniem skargi na bezczynność złożenia ponaglenia (art. 53 § 2b P.p.s.a.) Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych skarga na bezczynność w postępowaniu toczącym się na podstawie u.i.o.ś., analogicznie jak w przypadku informacji publicznej udzielanej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 1391/16, wyroki: WSA w Warszawie z 6 maja 2021 r., IV SAB/Wa 1335/20, WSA w Opolu z 23 lipca 2020 r., II SAB/Op 39/20, WSA w Kielcach z 3 października 2018 r., II SAB/Ke 55/18 ). Skarga jest zatem dopuszczalna, co umożliwia przejście do jej merytorycznej oceny. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na zasadzie art. 3 pkt 9 lit. a i b oraz pkt 15a u.i.o.ś, do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony, należą jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.; dalej: u.l.). Jak bowiem stanowi art. 4 ust. 1 u.l., lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei według art. 32 ust. 1 u.l. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 u.l., stanowiący w ust. 1, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśniczy, któremu powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska, to podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., zobowiązany zasadniczo do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Zakres przedmiotowy informacji o środowisku, które podlegają udostępnieniu, w trybie u.i.o.ś., określa natomiast art. 9 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Co więcej, wobec tego, że wedle art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie bardziej szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Go 147/21 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została ona wymieniona w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, u.i.o.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9). Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 u.i.o.ś, stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.i.o.ś.). Jak wynika z akt sprawy wniosek dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym okresie do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Podkreślić przy tym wypada, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l.), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 u.l.), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 u.l.). Każde więc działanie związane z realizacja planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność, że plan urządzenia lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. Te działania bowiem, mimo, że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na jego stan. Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2021 r., IV SAB/Wr 259/21; wyrok WSA w Opolu z 23 marca 2021 r., II SA/Op 40/21). Niewątpliwie zatem racje ma skarżąca dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym ocena organu zawarta w pismach organu z 2 i 17 marca 2022 r. jest błędna, a tym samym niedopuszczalne było załatwienie wniosku skarżącej w ten sposób. Organ winien bowiem w tej sprawie albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku i jego ochronie w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.i.o.ś.) albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Skoro natomiast tak nie uczynił, nie ulega wątpliwości, że pozostaje on bezczynny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji o środowisku ma bowiem miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.i.o.ś. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy, co oznacza, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Przekładając te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy konieczne jest wskazanie na przepis art. 14 u.i.o.ś. stanowiący, że władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). W przypadku odmowy udostępnienia informacji, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Wniosek o udzielnie informacji skarżąca złożyła 15 lutego 2022 r., po czym została wezwana do jego sprecyzowania (bez zastrzeżenia terminów dla dokonania tej czynności). Ostatecznie 9 marca 2022 r. skarżąca przedłożył pismo stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie. Od tego też dnia zaczął organowi biec określony w art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. termin na rozpoznanie wniosku. Z akt sprawy wynika, że do momentu wniesienia skargi skarżąca nie uzyskała wnioskowanej informacji lub innej merytorycznej odpowiedzi organu na zgłoszone żądania. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny. Stwierdzenie to skutkowało orzeczeniem bezczynności organu i po myśli art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 15 lutego 2022 r. - w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego, bowiem wynikała z błędnej interpretacji przepisów prawa i przekonania o dopuszczalności przedstawionego wyżej działania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji stwierdzając bezczynność bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej we wskazanym terminie. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a., na których wysokość zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.