II SA/Gd 919/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 lipca 2022 r., nr SKO.421.571.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 27 lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza C. z 9 czerwca 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza C., decyzją z 9 czerwca 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad M. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. M. nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi rodziny względem niepełnosprawnego M. S. Pomiędzy S. M., a M. S. nie ma więzów krwi, tym samym nie stanowią rodziny zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją SKO.421.571.2022 z 27 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że skarżący nie mieści się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a tym samym – uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. W skardze do Sądu, S. M. wyjaśnił, że ubezwłasnowolniony całkowicie M.S. jest synem siostry jego żony. Matka M. S. zmarła na nowotwór. Postanowieniem Sądu Rejonowego w C., III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt. III [...] z 7 marca 2022 r. skarżący wraz z żoną zostali opiekunami prawnymi M. S., który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wynika z decyzji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. Nr [...] z 13 sierpnia 2009 r. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia i powstała w wyniku porażenia mózgowego. Przez wzgląd na wiek podopiecznego brak było przy tym możliwości by go przysposobić. Skarżący wyjaśnił, że osobiście należycie świadczy wszechstronną całodobową opiekę nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji M., który przez wzgląd na upośledzenie umysłowe i liczne choroby współistniejące jest trwale niezdolny do samodzielności i prowadzi głównie leżący tryb życia. Nie kontroluje potrzeb fizjologicznych, jest osobą niedowidzącą bywa agresywny wobec siebie (autoagresja). Konieczna jest stała pomoc w czynnościach każdego typu od ubierania, karmienia, higieny, podawania leków, organizację transportu w związku z odbyciem niezbędnych wizyt u lekarzy specjalistów, wymianę pampersów czy przenoszenia do wanny. Żona skarżącego nie jest w stanie fizycznie sprawować takiej opieki nad dorosłym 29 - letnim mężczyzną, z którego dźwiganiem by sobie nie poradziła. M. S. jest pod stałą opieką lekarską psychiatryczną oraz rehabilitacyjną. Oboje jego rodzice nie żyją. Natomiast jego babcia z uwagi na wiek (84 lata) nie jest w stanie sprawować nad nim opieki. Pozostali żyjący najbliżsi krewni M.S. to: siostra matki (żona skarżącego), brat matki, bracia ojca i siostra ojca M. S. Krewni ze strony ojca nie utrzymują z nim jednak żadnego kontaktu. W związku z tym skarżący uważa, że jako dalszemu krewnemu, a zarazem opiekunowi prawnemu ww. świadczenie powinno zostać przyznane. Zdaniem skarżącego, odmowa przyznania mu świadczenia narusza art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane min. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r. I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19, w wyroku NSA z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16 oraz z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16. Przepis określony w art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób niezgodny z Konstytucją ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a Konstytucja RP jest nadrzędnym i najważniejszym aktem prawnym, zatem zdaniem skarżącego orzekanie o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego powinno dokonywać się w oparciu o elementarne zasady państwa prawa zawarte w Konstytucji. Skarżący zwrócił uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub osobie dorosłej." Niezależnie od kompensacji funkcji świadczenia jego beneficjentem jest cała rodzina, a zwłaszcza jej niepełnosprawny członek, który ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej mu osoby. Jest to świadczenie, które ma na celu zabezpieczenie przede wszystkim egzystencji osoby niepełnosprawnej jaką jest M. S., poprzez wsparcie tych, którzy się nim opiekują. Celem owego świadczenia jest przyznanie wsparcia finansowego w związku z koniecznością ponoszenia zwiększonych wydatków na utrzymanie członka rodziny, który znalazł się w określonej sytuacji nie ze swojej winy, bowiem taki się urodził. Skarżący podkreślił, że ciąży na nim prawny i moralny obowiązek opieki nad M., a ograniczenie prawa do świadczeń nigdy nie powinno przekraczać określonej miary i winno być arbitralne. W każdym przypadku powinno podlegać indywidualnej ocenie uwzględniając zasadę proporcjonalności. Utrudnienie w dostępie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego dla człowieka opiekującego się osobą z niepełnosprawnością, niespokrewnionego z nią w pierwszym stopniu, w sytuacji, w której jej najbliżsi nie mogą sprawować opieki jest sprzeczne z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, z zasadą państwa prawa, a także prawem do zabezpieczenia społecznego. Opisana sytuacja zasługuje na wsparcie ze strony państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt. I OSK 2831/19 uznał, że wykładnia językowa tych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej i godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Pogląd ten podziela RPO w zajętym stanowisku, podzielając opinię, iż przepisy regulujące dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego zbyt rygorystycznie warunkują możliwość ustalenia prawa do świadczenia osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą, która opieki wymaga. Sytuacja, w której opiekun prawny, pomimo sprawowania rzeczywistej opieki nad bliskimi z niepełnosprawnością pozostaje bez wsparcia państwa jest pogwałceniem elementarnych, konstytucyjnych zasad państwa prawa. Jednocześnie, skarżący świadomy odpowiedzialności karnej oświadczył, że nie pobiera na M. S. zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny w swoim orzekaniu nie może uwzględniać zasad współżycia społecznego, ani też zasad słuszności, czy też celowości. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolowanie legalności zaskarżonego aktu administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu i wszystkie argumenty w nim przedstawione są trafne. Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącym jest rozstrzygnięcie problemu, czy można było - w świetle przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej w skrócie jako u.ś.r.) - przyznać mu świadczenie pielęgnacyjnego jako osobie niespokrewnionej z osobą niepełnosprawną, lecz będącą jej opiekunem prawnym z tytułu rezygnacji przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad nią, gdy faktycznie tą opiekę sprawuje. Mając na uwadze tak zakreśloną linię sporu, biorąc też pod uwagę charakter regulacji z zakresu prawa administracyjnego oraz ustawową rolę sądów administracyjnych, rację w sensie prawnym należało przyznać rozstrzygającym w sprawie organom. Mianowicie, jednym z podstawowych wymogów skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest - stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 pkt. 1 - 4 u.ś.r. prawodawca wymienił natomiast podmioty, którym przysługuje prawo do omawianego świadczenia. Są to: 1) matka albo ojciec, 2) opiekun faktyczny dziecka, 3) osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. prawodawca dopuścił również możliwość przyznania świadczenia osobom spoza kręgu najbliższych krewnych przewidując, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy te zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a ich cechą wspólną jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną pozostaje, czy skarżący mieści się w kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o) ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Krąg osób zobowiązanych do alimentacji został ściśle określony i tylko na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, co oznacza również, że tylko od tych osób uprawniony do alimentacji ma prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz. Świadczenie to może mieć charakter pieniężny bądź osobisty. Inaczej mówiąc, osoba zobowiązana może wykonywać obowiązek alimentacyjny poprzez zapłatę określonej sumy, bądź poprzez wykonywanie na rzecz osoby zobowiązanej różnego rodzaju czynności, na przykład sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów. Zgodnie zaś z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są przy tym osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (art. 617 k.r.o.). Wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Z niezakwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M. S., który jest siostrzeńcem żony skarżącego. M. S. legitymuje się wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Nadto legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, uznającym go za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący wraz z żoną zostali ustanowieni opiekunami prawnymi dla całkowicie ubezwłasnowolnionego M. S. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, że skarżący, będąc mężem siostry matki niepełnosprawnego, nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. Zgodnie z jej treścią osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje zatrudnienia lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, to mając na uwadze powiązanie tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego, stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 801/22 - CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie u.ś.r. nie decyduje wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się wnioskodawca opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym wynikającym z k.r.o. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że nie można powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Niewątpliwie postawa skarżącego, który faktycznie i z oddaniem opiekuje się niepełnosprawnym siostrzeńcem żony jest z moralnego punktu widzenia godna najwyższego uznania, jednak nie może być brana pod uwagę z prawnego punktu widzenia, odnoszącego się do ustawowych przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał NSA w przywołanej uchwale, niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Stanowiska tego nie zmienia argumentacja skarżącego, że świadczenie powinno jemu zostać przyznane z uwagi na okoliczność, iż jest opiekunem prawnym osoby wymagającej opieki. Ustanowienie opieki prawnej nie stwarza bowiem stosunku pokrewieństwa pomiędzy opiekunem i jego podopiecznym. Opiekun prawny nie został przez ustawodawcę wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w szczególności w jego pkt 3, a nie może być zaliczony do "innych osób" z pkt 4 tego przepisu, jeżeli - tak, jak w kontrolowanej sprawie – z mocy odnośnych (wyżej omówionych) przepisów k.r.o. nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 67/19, CBOSA). Sam fakt bycia opiekunem prawnym osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej nie jest samoistnym źródłem obowiązku alimentacyjnego względem tej osoby. W szczególności opiekun prawny nie ma obowiązku zapewnić podopiecznemu należytej egzystencji w oparciu o środki własne, jeżeli nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny (por. P. Zakrzewski (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. M. Frasa i M. Habdas, Warszawa 2021, uw. 8 do art. 155, do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 175 k.r.o.). Pogląd, że opiekun prawny nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną ubezwłasnowolnioną całkowicie, jeżeli nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny względem tej osoby, jest powszechnie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA: z 12 lutego 2015 r., III SA/Gd 947/14; z 17 kwietnia 2019 r., IV SA/Gl 67/19; z 3 marca 2021 r., II SA/Po 521/20; z 12 marca 2021 r., II SA/Gl 1106/20; z 29 czerwca 2021 r., II SA/Bd 93/21, CBOSA). Tym samym Sąd nie podziela - jako odosobnionego - stanowiska WSA w Szczecinie, wyrażonego w wyroku z 10 marca 2022 r., II SA/Sz 1285/21. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji nie naruszyły przepisów u.ś.r. wskazanych w skardze. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie spełnia przesłanek wskazanych w u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co uczyniła w piśmie z 21 listopada 2022 r., a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.