I OSK 2950/23

Dnia 20 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 97/23 w sprawie ze skargi Parafii [...] w U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 97/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Parafii [...] pod wezwaniem [...] w U. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo Ł. poparło dotychczasowe stanowisko prezentowane przez Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] września 2021 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] lutego 1961 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości pocerkiewnej położonej w [...], obejmującej: budynek cerkwi, budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze, kaplicę oraz grunty o ogólnej powierzchni 107,8039 ha, i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte wnioskiem Skarżącej z 2 grudnia 2003 r. Minister przedstawił następnie przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i stwierdził, że Wojewoda Małopolski decyzją z [...] września 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z [...] lutego 1961 r., uznając, że nie jest ono obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W orzeczeniu z [...] lutego 1961 r., będącym przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, wskazano, że jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. Nr 37, poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie Nr 2, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z [...] lutego 1961 r. został wydany [...] lutego 1961 r. Wobec tego organ przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło [...] marca 1961 r. Organ stwierdził następnie, że w myśl art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 8 grudnia 2003 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Postępowanie nadzorcze zostało, więc wszczęte po niemal 42 latach od ogłoszenia orzeczenia. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] lutego 1961 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Minister wyjaśnił, że z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe było zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] września 2021 r. i umorzenie w całości postępowania przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Skarżącej podzielił stanowisko organu drugiej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto należy wytknąć, że organ odwoławczy w sprawie nie stosował przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została uchylona, a postępowanie umorzone. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia k.p.a. jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości ustaleń faktycznych, dotyczących w szczególności tego, kiedy doszło do doręczenia orzeczenia z [...] lutego 1961 r. i kiedy zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji faktu upływu ponad trzydziestu lat od daty doręczenia orzeczenia do daty wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nie zakwestionowano też, że do daty wejścia w życie zmiany przepisów k.p.a., postępowanie to nie zostało zakończone. Odnosząc się natomiast do kwestii czasu trwania postępowania przed organami administracji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do zwalczania przewlekłości bądź bezczynności służą określone środki prawne, w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby strony z tych środków korzystały. Ten argument nie ma zatem znaczenia dla rozpoznania sprawy. Nie ma również podstaw do przyjmowania, że ustawodawca był ograniczony przy nowelizacji k.p.a. wyrokiem TK w sprawie P 46/13, a realizując wyrok pozbawiony był możliwości uregulowania również kwestii, jakie nie były przedmiotem rozważań Trybunału. Wyrok zapadł na skutek pytania prawnego sądu, sformułowanego na gruncie określonego stanu faktycznego sprawy. Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał zastrzegł, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, zaś ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Do takiego poszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. doszło. Wprowadzone ustawą o zmianie k.p.a. rozwiązania wykraczają natomiast poza kwestię, jaka była przedmiotem oceny przez Trybunał w związku ze zgłoszonym pytaniem. Z punktu widzenia wyroku TK istotne jest jednak, czy ustawodawca zrealizował zalecenia zawarte w wyroku, a nie to, czy nowelizując k.p.a. uregulował również kwestie, jakie przedmiotem pytania nie były. Wyrok P 46/13 nie stał na przeszkodzie do przeprowadzenia nowelizacji w zakresie szerszym, niż to, co było jego przedmiotem w związku z zadanym pytaniem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tezy postawionej w skardze kasacyjnej, że do obowiązku sądu należy uwzględnienie regulacji Konstytucji przy rozstrzyganiu sprawy i ocena zgodności regulacji ustawowej z Konstytucją. Kompetencja ta ma swoje oparcie w art. 198 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio - art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Stosowanie Konstytucji nie jest zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji właściwej Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż zakwestionowany przepis formalnie w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w takich samych sprawach. Rozważając problematykę rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa należy podkreślić, że następuje ona na tle konkretnego stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Koncentruje się więc na procesie wykładni i stosowania prawa. W tym zakresie wykorzystywanie koncepcji rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa służy zapobieganiu wydawania orzeczeń na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy, prowadzących do niesprawiedliwego rozstrzygnięcia, a więc ochronie praw podmiotów uczestniczących w prowadzonym przed sądem postępowaniu. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 12 sierpnia 2020 r. (II PK 4/19, LEX nr 3071522), odwołanie się do standardu konstytucyjnego jest niezbędne, by w efekcie dokonać wykładni przepisu w zgodzie z ustawą zasadniczą (tak też postanowienie SN z 12 lutego 2025 r., I USK 115/24, LEX nr 3840396). Stanowisko takie wynika z bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się jednak, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego, kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niezgodności z Konstytucją danego przepisu (zob.m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16, LEX nr 2389585, czy postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r., III USK 268/22, LEX nr 3571906). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13). Żaden ze wskazanych przypadków nie ma miejsca w badanej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, jakoby w przypadku wskazanego przepisu miała miejsce oczywista niezgodność regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, 7 sierpnia 2025 r. I OSK 2302/23, 4 września 2025 r. I OSK 2602/23, 9 października 2025 r. I OSK 2787/23.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w tych wyrokach stanowisko. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dostrzegł potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił, z uwagi na upływ czasu, możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ogranicza w czasie dochodzenie roszczeń i możliwość stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W wyroku dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. też wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. też wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z przedstawionych przykładów wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności tej regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna, doprowadziła także do zamierzonych skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43). Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem. W odniesieniu do wprowadzonej regulacji nie można jednak stwierdzić, że została wprowadzona z zaskoczenia, skoro wyrok TK wskazujący na konieczność modyfikacji istniejących rozwiązań został wydany 12 maja 2015 r. Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Natomiast w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka powinna liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). Także i w tym aspekcie nie można mówić o oczywistej niezgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją. Sąd kasacyjny wskazuje również, że kwestia stosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do postępowań wszczętych wiele lat przed wprowadzeniem nowelizacji była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano w wyroku z 11 września 2025 r. I OSK 1872/22 "Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji k.p.a. rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zamierzeniem ustawodawcy była ustanowienie nie tylko normy zakazującej wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, choćby postępowania te toczyły się już wiele lat przed jej wprowadzeniem. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (tak: s. M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.)". Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że ewentualna odmowa zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do postępowań wszczętych przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej z uwagi na szczególne okoliczności danej sprawy, co sugerowane jest w skardze kasacyjnej, powodowałoby ryzyko arbitralności orzeczeń i wprowadzało niepewność prawną. Powstawałoby bowiem pytanie, kiedy złożony wniosek, przy jakich uchybieniach organu, jeżeli chodzi o szybkość postępowania, jak również jakich podmiotów dotyczący, winien jednak podlegać rozpoznaniu w trybie przepisów k.p.a. obowiązujących przed nowelizacją. Niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stawiany w nawiązaniu do argumentacji, że umorzenie już zawisłego postępowania pozbawia Skarżącą możliwości uzyskania prejudykatu, na podstawie którego w przyszłym postępowaniu cywilnym mogłaby ubiegać się o zasądzenie odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznała na skutek orzeczenia z [...] lutego 1961 r. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa końcowo, że o ile ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucji w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w którym przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.