II OSK 2066/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 35/22 w sprawie ze skargi B. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. A. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 20 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 35/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi obywatela U., B. A. (dalej: "skarżący"), na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda") postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd pierwszej instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi poprzez wadliwe przyjęcie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda dopuścił przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zachodziły przesłanki do orzeczenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych, jego działanie nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia strony postępowania, nie było podstaw skutecznego przedstawienia zarzutu do przyznania niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, tym bardziej że postępowanie zostało zakończone udzieleniem skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, 5 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz art. 6 i 7 oraz 12 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie przemawia za uznaniem, że doszło do zaistnienia stanu przewlekłości z rażącym naruszeniem; 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, podczas gdy okoliczności sprawy nie przemawiają za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w szczególności z uwagi na fakt, że skarżący nie poniósł szkody, oraz że w sprawie nie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. 2.2. W piśmie z [...] września 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ rażącego charakteru stwierdzonej przez WSA w Łodzi przewlekłości oraz podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. 3.5. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przyjęcia przez WSA w Łodzi rażącej przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego (zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, 5 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz art. 6 i 7 oraz 12 § 1 k.p.a.) trzeba przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności oraz przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na bardzo długi łączny czas trwania postępowania. Otóż wniosek został złożony [...] maja 2021 r., zaś decyzja została wydana dopiero [...] sierpnia 2022 r., czyli po upływie prawie 14 miesięcy oraz już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, brak było uzasadnienia dla tak długich przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ, zwłaszcza w pierwszym okresie postępowania. W szczególności, procedurę uzupełnienia braków uruchomiono dopiero [...] października 2021 r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty wynika, że wydrukowano na niej niepełny adres skarżącego "[...]". Organ powinien dostrzec to uchybienie niezwłocznie po otrzymaniu zwrotu korespondencji i dokonać wysyłki pod właściwy adres. Organ nie skorzystał również z możliwości kontaktu telefonicznego lub mailowego z osobą wskazaną przez skarżącego pod poz. A.20 wniosku w celu wyjaśnienia tej kwestii. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując, w realiach niniejszej spawy WSA w Łodzi nie naruszył prawa, stwierdzając, że Wojewoda dopuścił się rażącej przewlekłości. Trzeba podkreślić, że ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. 3.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przywołanego przepisu przede wszystkim nie wynika, by przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. mogło nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach. Po pierwsze, mając na uwadze względy wykładni językowej, trzeba zauważyć, że takie ograniczenie zakresu zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika z brzmienia tego przepisu. Po drugie, w kontekście argumentów natury systemowej, trzeba stwierdzić, że nie chodzi tu o normę zamieszczoną w ustawie szczególnej lub epizodycznej. Wręcz przeciwnie, wspomniany przepis reguluje kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w każdej sprawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Po trzecie, wykładnia proponowana przez Wojewodę, a wskazująca na wyjątkowy charakter instytucji sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a., nie znajduje również uzasadnienia w wykładni celowościowej tego przepisu. Otóż celem tym jest, przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA). Dalej należy wskazać, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko, że nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w sprawie sumy. Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22; wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1764/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Należy również zauważyć, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II zaskarżonego wyroku). O ile stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 366/21 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22, CBOSA), to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystanie przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 31 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2464/22, CBOSA). Ponadto, w realiach niniejszej sprawy sam czas trwania postępowania w sposób oczywisty podważał zaufanie skarżącego do działań organu władzy publicznej w jego sprawie w kontekście ustawowych terminów załatwiania spraw dotyczących pozwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście trzeba mieć również na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. Nadmierne przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do przyszłego miejsca pobytu i pracy. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). WSA w Łodzi nie przekroczył również granic uznania sędziowskiego w aspekcie wysokości przyznanej skarżącemu sumy. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego. Maksymalna kwota sumy pieniężnej, jaką WSA w Łodzi mógł przyznać na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to 24 723,95 zł (zob. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r., M. P. z 2022 r. poz. 266). Mając na uwadze okres trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego (wniosek wpłynął do organu [...] maja 2021 r., wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zawarto w piśmie z [...] października 2021 r., wadliwie zaadresowanym, ponaglenie wpłynęło do organu [...] stycznia 2022 r., w piśmie z [...] stycznia 2022 r. wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tego samego dnia złożono skargę, a dopiero [...] sierpnia 2022 r. organ wydał decyzję), a także wskazaną wyżej wagę i znaczenie dla skarżącego postępowania w sprawie pozwolenia na pobyt czasowy, przyznaną skarżącemu kwotę 500 zł nie sposób uznać za nadmierną lub nieadekwatną. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. 3.8. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 (drugim) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.