I SA/Wa 2792/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. M. i B. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2022 r. nr 3444/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 26 października 2022 r., nr 3444/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.) - po rozpatrzeniu odwołania A. M. i B. W. (dalej: "wnioskodawczynie", "skarżące") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z 25 sierpnia 2022 r., nr 418/SD/2022, w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika z opinii geodezyjnej (zleconej przez organ I instancji) sporządzonej w dniu 14 grudnia 2021 r., nieruchomość [...], stanowi obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r., rep. Nr 127 wynika, że H. E. i J. M. H. S. sprzedali M.G. i M. G.1 w częściach równych niepodzielnie nieruchomość położoną w Warszawie, stanowiącą działkę nr [...], wchodzącą w skład nieruchomości pod nazwą [...]. W dniu 3 kwietnia 1990 r. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wpłynął wniosek M. G.1 o zwrot lub ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi, 1 Wydział Cywilny z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I Ns 1462/16, wynika, że spadek po M. G. na podstawie ustawy nabyły: jego żona – M. G.1 oraz jego córka – M. M. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa, I Wydział Cywilny z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I Ns 771/16, wynika, że spadek po M. G. na podstawie ustawy nabyła córka M. M. w całości. Z wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 kwietnia 2020 r., sporządzonego przed R. P., notariuszem w Warszawie, rep. [...] wynika, że spadek po M. M. nabyły: A. M. w udziale wynoszącym 1/2 części spadku oraz B. W. w udziale wynoszącym 1/2 części spadku. Pismem z 22 lutego 2021 r. A. M. oraz B. W. wniosły o cofnięcie wniosku o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], złożonego 3 kwietnia 1990 r. przez M. G.1 oraz o umorzenie postępowania w tym przedmiocie. Jednocześnie skarżące wniosły o podjęcie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - w trybie art. 215 u.g.n. Decyzją z 22 lipca 2021 r., nr 177/SD/2021, Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, zainicjowane wnioskiem z 3 kwietnia 1990 r. Decyzją z 25 sierpnia 2022 r., nr 418/SD/2022, Prezydent m. st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...]. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 14 września 2022 r., odwołanie wniosły A. M. i B. W., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 i art. 80, a w konsekwencji art. 28 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia wyczerpujących czynności procesowych oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres zasady swobodnej oceny dowodów uznanie, że M. G.1 nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu; 2) art. 215 u.g.n. poprzez odmowę przyznania odszkodowania na rzecz skarżących w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki odszkodowawcze zawarte w tym przepisie. Jednocześnie skarżące wniosły o orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, z zastosowaniem procedury z art. 136 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki, powołaną na wstępie decyzją z 26 października 2022 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał, że według organu I instancji wnioskodawczynie nie wykazały swej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jako następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości, gdyż brak jest dowodu na fakt, że tym ostatnim przysługiwał tytuł własności nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. 21 listopada 1945 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w księdze hipotecznej opisanej jako [...] nie odnaleziono wpisu dotyczącego przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości z H. E. i J. M. H. S. na M. G. i M. G.1, od których wnioskodawczynie, na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r., nr rep. 127 wywodzą swe następstwo prawne na podstawie wymienionych dokumentów spadkowych. Ponadto, w ww. księdze hipotecznej widnieje zapis, że księga została zniszczona - brak tomu IV (zaginął). Wojewoda podniósł, że w ocenie organu I instancji z uwagi na powyższą treść księgi hipotecznej - brak wpisu, przeniesienia prawa własności nieruchomości na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. oraz zapis o częściowym zniszczeniu księgi, nie sposób stwierdzić, że na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego M. G. M. G.1 byli właścicielami nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], a tym samym - że ich spadkobierczynie i zarazem wnioskodawczynie w sprawie odszkodowawczej są legitymowane do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. w stosunku do tej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z regulacji tej wynika, że możliwości skorzystania z uprawnienia do odszkodowania posiada podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie Wojewoda podniósł, że organ I instancji wydając skarżoną decyzję stanął na stanowisku, iż o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu I instancji wnioskodawczynie nie udowodniły praw ich poprzedników prawnych do przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie swego stanowiska organ I instancji podał, że z uwagi na brak wpisu o zawarciu aktu notarialnego do księgi hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości i częściowe zniszczenie jej dokumentacji, nie jest wykluczone, że po dniu zawarcia aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. i jednocześnie przed dniem 21 listopada 1945 r. nastąpił obrót tą nieruchomością. Z powyższym stanowiskiem Wojewoda Mazowiecki nie zgodził. W ocenie Wojewody należy uznać legitymację wnioskodawczyń na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. gdyż akt notarialny ma walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 par. 1 k.p.a., a zatem, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zdaniem Wojewody, pomimo nabycia przez małżeństwo G. współwłasności działki gruntu objętej dawną księgą hip. ozn. jako [...] aktem notarialnym z 15 stycznia 1942 r., tj. na przeszło trzy lata przed wejściem w życie dekretu, aby zaprzeczyć okolicznościom wynikającym z aktu notarialnego dokumentującego sprzedaż nieruchomości, przy braku danych z księgi hipotecznej, trzeba wykazać, że po zawarciu aktu notarialnego nastąpiła zmiana w stanie własnościowym nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że aby obalić fakty wynikające z aktu notarialnego z 2 marca 1943 r. nie wystarczy powołać się, jak uczynił to organ I instancji w zaskarżonej decyzji, na potencjalną możliwość zbycia nieruchomości w okresie pomiędzy jej nabyciem a datą wejścia – w życie. dekretu. Utrata własności spornej nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżących w okresie pomiędzy 15 stycznia 1943 r. a 21 listopada 1945 r., przy braku danych wynikających z księgi hipotecznej, winna być bowiem wykazana stosownym dowodem własności, np. umową cywilnoprawną zbycia nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego, prawomocnym orzeczeniem sądowym czy ostatecznym orzeczeniem administracyjnym. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji takimi dokumentami nie dysponował, zatem twierdzenie o ewentualnej zmianie właściciela w omówionym okresie, jest niewystarczające, a uznanie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak wykazania legitymacji procesowej wnioskodawczyń – bezpodstawne. Podsumowując, Wojewoda podkreślił, że organ I instancji naruszył art. 105 k.p.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie braku legitymacji wnioskodawczyń w postępowaniu odszkodowawczym oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niegodną z zasadą praworządności ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyczerpującą i nieadekwatną jego analizą. Poprzez brak uznania legitymacji A. M. i B. W. w tej sprawie i zaniechanie merytorycznego rozpoznania ich wniosków odszkodowawczych organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Prezydent m. st. Warszawy uzna za udowodnioną legitymację wnioskodawczyń jako następczyń prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], zgromadzi materiał dowodowy w zakresie rozpoznania wniosku odszkodowawczego, mając na uwadze przesłanki odszkodowawcze zawarte w art. 15 ust. 2 u.g.n., umożliwi stronom zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami oraz wypowiedzenie się co do nich oraz wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Sprzeciw na powyższą decyzję z 26 października 2022 r. wniosły A. M. oraz B. W., reprezentowane przez adw. R. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, mimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, albowiem w zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 136 § 3 k.p.a., ew. art. 136 § 2 k.p.a., wniesiono o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Na mocy art. 136 § 1 k.p.a., wniesiono również o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na fakt ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżące stwierdziły, że skoro organ odwoławczy uznał legitymację wnioskodawczyń na podstawie aktu notarialnego – umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. a w zgromadzonym materiale dokumentacyjnym znajduje się opracowanie geodezyjne z 28 grudnia 2021 r., a także opinia fotogrametryczna z 18 marca 2022 r., dotyczące nieruchomości [...] - to Wojewoda niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st Warszawy Nr 418/SD/2022 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał bowiem na rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, przy przeprowadzeniu jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego - na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie istnieje konieczność, aby przeprowadzić postępowanie co do istoty w całości, a zatem - Wojewoda Mazowiecki nie podjął się rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, iż Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Sąd jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie." Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się do kwestii interesu prawnego wnioskodawczyń, gdyż norma z art. 28 k.p.a. jest normą prawa materialnego. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że Prezydent m.st. Warszawy poprzez brak uznania legitymacji A. M. i B. W. dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., w konsekwencji czego bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Ta kwestia nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/WA 2230/19 "wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. W wyniku zawarcia umowy kupna sprzedaży konstytutywny skutek zmiany po stronie podmiotowej następuje w dacie aktu notarialnego niezależnie od tego czy nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą czy też nie. (...) brak wpisu w świetle zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni jedynie tego, kto z podmiotem wpisanym w księdze dokonał czynności prawnej, nie oznacza to jednak, że prawo nie wpisane nie istnieje." W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie kwestionował, że poprzednicy prawni skarżących w 1942 r. nabyli nieruchomość a jedynie wywodził, że nie ma pewności, czy byli nadal właścicielami w 1945 r. Takie zarzuty, w ocenie Sądu nie znajdują podstaw. Skoro bowiem organ nie powołuje się na jakiekolwiek okoliczności czy choćby na jakikolwiek ślad wskazujący na to, że w dacie wejścia w życie dekretu poprzednicy skarżących nie był już właścicielami nieruchomości – to nie ma powodu aby własność udokumentowana aktem notarialnym była kwestionowana. Ta kwestia nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie. Dalej należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się także (wbrew wnoszącym sprzeciw) aby decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543, tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. "Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym." Z kolei, w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA, NSA wyjaśnił, że "organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd nie podzielił zarzutu sprzeciwu co do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy -celem ustalenia wartości nieruchomości i następnie jego ocena zawarta w merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, niewątpliwie godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania, naruszając tym samym art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (zgromadzenie materiału dowodowego w zakresie rozpoznania wniosku odszkodowawczego), uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Wojewody Mazowieckiego prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151a § 2 p.p.s.a.