I GSK 381/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Bk 9/22 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz J. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Bk 9/22 oddalił skargę J. B. (dalej "skarżący") na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie żądania wypełnienia wniosku o przyznanie płatności na rok 2022. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący podaniem z dnia 30 maja 2022 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z żądaniem wypełnienia elektronicznego wniosku z urzędu i podał dane niezbędne do wypełnienia tego wniosku. Wskazał, że żądanie nie było niczym nadzwyczajnym ponieważ w latach poprzednich takie dane były wprowadzane z urzędu na podstawie papierowego wniosku. Organ pismem z dnia 30 maja 2022 r. odmówił wydrukowania wniosku papierowego oraz wgrania na płytę CD lub pendrive formularza elektronicznego wraz z mapami do wydruku. Zamiast tego zaproponowano skorzystanie z komputera Biura Powiatowego ARiMR, który znajduje się w Sali Obsługi Interesantów, gdzie zdaniem skarżącego panuje hałas i harmider, że nawet osoba w pełni sprawna nie może się skupić na wypełnianiu wniosku przy użyciu komputera urzędowego. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Bk 9/22 ją oddalił. Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na działania podjęte zarówno przez skarżącego, jak i przez organ. Uznał, że w sprawie tej organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie ma w obowiązującym stanie prawnym przepisów prawa upoważniających Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do wydania decyzji administracyjnej bądź postanowienia w przedmiocie tego typu żądania. Organ odpowiedział skarżącemu na piśmie wskazując możliwe sposoby złożenia wniosku o płatność. Z akt wynika także, że skarżący został poinformowany w dniu, w którym stawił się w Biurze Powiatowym Agencji o braku możliwości przeniesienia danych według wskazanych wytycznych bez udziału rolnika i poproszony o wspólne z pracownikiem ARiMR wypełnienie wniosku w wersji elektronicznej, co spotkało się z negatywną odpowiedzią skarżącego. WSA w Białymstoku stwierdził również, że wniosek skargi o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do wydania w terminie 14 dni decyzji załatwiającej sprawę lub oficjalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie płatności, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie doszło do bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i 2 w związku z art. 177 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Bk 9/22. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 1 i 5 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 6 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2019 r. poz. 1696), dalej "u.z.d.", skutkujące nieważnością postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ adresatem skargi na brak czynności materialno - technicznej, określonej w wyroku jako odmowa wypełnienia wniosku o przyznanie płatności, mógł być - w realiach niniejszej sprawy - tylko Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a przez to droga sądowa była niedopuszczalna. 2) naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 37 ust. 1 pkt 2 i § 41 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 05 sierpnia 2015 r. "Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych" (Dz. U 2015 r., poz. 1177), dalej "Regulamin", wydanego na podstawie art. 23 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz.1647) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na tym, że Sąd nie rozpoznał wniosków formalnych i procesowych zawartych w piśmie skarżącego z dnia 9 grudnia 2022 r. oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów ich pominięcia, co spowodowało niemożność przez skarżącego obrony jego praw określonych w ustawie o zapewnieniu dostępności oraz prawa do skutecznego złożenia wniosku o płatności (nie tylko na 2022 r.) z uwagi na treść art.170 p.p.s.a., ze skutkiem nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 3) naruszenie prawa procesowego: art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi strony skarżącej w całości i odmowę zobowiązania organu do dokonania czynności przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 61 § 2 k.p.a., art. 61 a k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz czynności przewidzianych prawem unijnym w postaci art. 17 ust. 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.) - co spowodowało, ze została naruszona w sposób rażący zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej poprzez rozstrzygnięcie o tym samym stanie faktycznym i przesłankach prawnych (zaistniałych w latach wcześniejszych) w odmienny sposób. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.) - dalej jako: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE), polegające na ich niezastosowaniu prowadzącym do wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny zwalniał Organ z obowiązku o jakim mowa art. 17 ust. 3 lit. b wskazanego Rozporządzenia oraz nie odpowiadał hipotezie normy prawnej szczególnej określonej art. 30 ust.1, 2 i 3 ustawy o zapewnieniu dostępności. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 p.p.s.a. wniósł: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność lub zniesienie postępowania objętego nieważnością, ewentualnie - o ile sąd nie podzieli zarzutu nieważności postępowania - na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dołączonych do niniejszej skargi kasacyjnej: dokumentu, akt sprawy ARiMR Biuro Powiatowe w [...] o nr [...] i wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej ARiMR w Warszawie, 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, 5) zasądzenie na rzecz adwokat J. K. od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu w wysokości kilkukrotnej stawki minimalnej powiększonej o obowiązującą stawkę podatku VAT, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek na tym etapie postępowania nie odnotowano. Przedmiotem sporu jest ocena działań podjętych przez organ w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 30 maja 2022 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] pisma zawierającego żądanie wypełnienia za niego z urzędu wniosku o przyznanie płatności na rok 2022. Skarżący wystąpił do Sądu I instancji ze skargą na bezczynność organu, bowiem uznał, że odpowiedź organu na wniosek – pismo z dnia 30 maja 2022 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia jego wniosku, a tym samym organ pozostawał w bezczynności. Skarżący kasacyjnie złożoną skargę kasacyjną oparł na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak tez materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Analiza kontrolowanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w kontekście zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i argumentacji skargi kasacyjnej skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć zatem taką sytuację, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę lub uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, nie jest bowiem jednoznaczne, dlaczego z uwagi na obecność skarżącego w biurze w dniu 30 maja 2022 r. i w związku z żądaniem zgłoszonym tego dnia, podjęto działania zapewniające rolnikowi pomoc techniczną, o której mowa w art. art. 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.). Nie zostało wskazane natomiast dlaczego zostały pominięte przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2019 r. poz. 1696) dalej: "ustawa o odstępności". Nie uwzględniając treści tej ustawy, nie było możliwe właściwe określenie treści obowiązku organu wynikającego z rozporządzenia. Tymczasem ustawa o dostępności przewiduje odpowiednie procedury działań gwarantujących dostępność informacyjno-komunikacyjną. W szczególności na wniosek osoby ze szczególnymi potrzebami zapewnienie komunikacji z podmiotem publicznym w formie określonej w tym wniosku (art. 6 pkt.3 d); wymaga również uwzględnienia brzmienia art. 7, normującego tzw. dostęp alternatywny w stosunku do minimalnych wymagań służących zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Ustawodawca przewidział w szczególności zapewnienie takim osobom wsparcia innej osoby lub wsparcia technicznego, w tym z wykorzystaniem nowoczesnych technologii. Nie biorąc pod uwagę powyższych rozwiązań, Sąd I instancji natomiast uznał, że "jak wynika z akt i treści pisma organu z dnia 30 maja 2022 r. skarżący nie sprostał obowiązkowi wskazania danych pozwalających na identyfikację działek rolnych w jego gospodarstwie, ich położenia oraz powierzchni. Nie zgodził się też na przyjęcie pomocy technicznej. Wypełnienie e-wniosku za skarżącego nie było zaś możliwe. Żądane przez skarżącego działanie organu miałoby się odbyć bez udziału skarżącego, co świadczyłoby o czynnej pomocy przy wypełnieniu wniosku i przekroczyłoby granice pomocy technicznej regulowanej wspomnianym aktem unijnym" (tj. rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Trzeba jednocześnie podkreślić że skarżący kasacyjnie przedstawił dokument potwierdzający jego niepełnosprawność. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z Konstytucją władze publiczne udzielają, osobom niepełnosprawnym pomocy m.in. w komunikacji społecznej (art. 69 ), a prawo do komunikacji ma swoje oparcie w konstytucyjnej godności człowieka stanowiącej źródło wolności i praw człowieka i obywatela (art. 30) oraz zasadzie równego traktowania i niedyskryminacji (art. 32). Nie jest możliwe na podstawie przedmiotowego wyroku skontrolowanie procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do wyrażonych wniosków. W konsekwencji nie jest też jasne, co tak do końca było przedmiotem kontroli sądu I instancji. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). W realiach niniejszej sprawy ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie spełnia standardów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii prawidłowości zajętego przez Sąd I instancji merytorycznego stanowiska w sprawie, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, rekomendując do rozważenia uwzględnienie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o dostępności. O kosztach postępowania kasacyjnego przysługujących skarżącemu kasacyjnie od organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).