II SA/Kr 707/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie sprawy ze skarg P. W. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/74/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego P. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżącego J. J. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skarg P. W. (dalej: skarżący) i J. J. (dalej: inwestor) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 25 kwietnia 2023 r. znak SKO.ZP/415/74/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na mocy której uchylono i zmieniono decyzję nr 18/W/2023 Prezydenta Miasta Tarnowa z 21 lutego 2023 r., znak: WPP-IV.6730.88.2021 odnośnie do szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy głównej, zaś w pozostałym zakresie utrzymano ww. decyzję w mocy. W stanie faktycznym sprawy inwestor pismem z 14 października 2021 r. wniósł do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynku kaplicy i plebanii z obiektami uzupełniającymi zagospodarowania oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Pierwotna decyzja organu I instancji z 31 sierpnia 2022 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, została uchylona przez organ II instancji decyzją z 28 października 2022 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu postanowienia o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie organ I instancji decyzją z 21 lutego 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w następujący sposób: a) linia zabudowy obowiązująca 11,5 m od wschodniej granicy terenu inwestycji oraz nieprzekraczalna jako kontynuacji linii zabudowy budynku na działce nr [...], równolegle do granicy z działką [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym), b) wskaźnik powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 13%, c) szerokość elewacji frontowej 13,4 m z tolerancją 20%, d) szerokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, gzymsu, attyki: 5 m z tolerancją 0,5 m (od poziomu terenu istniejącego), e) dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu w przedziale 20-60 stopni, o wysokości kalenicy głównej od istniejącego poziomu terenu min 7,5 max. 8,6 m, kierunek kalenicy głównej przy dachu dwuspadowym równolegle do frontu działki, przy dachu wielospadowym dowolnie. Nie dopuszcza się elementów budynku (wieży, sygnaturki) o wysokości powyżej ustalonej wysokości maksymalnej budynku f) powierzchnia biologicznie czynna min. 40%. Dalej organ wskazał, m.in. że część mieszkalna (plebania) musi znaleźć się poza strefą 50 m od cmentarza. Organ wyjaśnił, że wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 144 m wokół przedmiotowego terenu i przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji inwestycji w sposób określony decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli zarówno inwestor, jak i skarżący. Inwestor zaskarżył decyzję w zakresie lit. a-e. Wskazał, że linia zabudowy powinna zostać ustalona na poziomie 5 m od działki drogowej, szerokość elewacji frontowej na poziomie 20-22 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 7,3 m, a ponadto organ niezasadnie ustalił jako niedopuszczalne elementy przewyższające maksymalną wysokość. Skarżący z kolei podniósł, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa oraz zakwestionował współczynnik zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy i zlokalizowanie obiektu w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Decyzją z 25 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia szerokości elewacji frontowej i ustalił tę szerokość na 18,5 m z tolerancją 20% oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kalenicy głównej i w tym zakresie ustalił tę wysokość na max. 11 m. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że już w poprzednio wydanej decyzji z 28 października 2022 r. przesądzono, że objęta wnioskiem zabudowa spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. Kolegium zwróciło uwagę, że w terenie poddanym analizie, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występuje również cmentarz z kaplicą i budynek klasztoru, zatem nie sposób uznać, że brak jest dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku, w którym mieścić się będzie kaplica oraz plebania. Kolegium zaznaczyło, że według sporządzonej analizy po zachodniej stronie ulicy [...] zarówno istniejący budynek mieszkalny na terenie inwestycji jak i budynki mieszkalne sąsiadujące po stronie południowej na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się w odległości ok. 4,0 m od granicy z działką drogową. Budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 27 m od w/w działki drogowej, a budynki na dalej położonych działkach nr [...] i nr [...] znajdują się w odległości ok 11,5 m od działki drogowej. W ocenie autora analizy nie jest zasadnym kontynuacja linii zabudowy wynoszącej 4,0 m od granicy działki drogowej, gdyż charakter projektowanego obiektu wymaga większej odległości od drogi. Ponieważ będzie to ostatni obiekt w ciągu ulicy [...] po jej zachodniej stronie w tym rejonie, a dalej usytuowany jest parking i cmentarz, zwiększenie odległości wnioskowanego obiektu od działki drogowej nie będzie stanowić zaburzenia w istniejącym układzie przestrzennym. Istniejące obiekty o funkcji, którą Kolegium uznało za zbliżoną charakterem do wnioskowanego obiektu, czyli budynek kaplicy cmentarnej oraz budynek klasztoru, znajdują się w znacznej odległości od działki drogowej - kaplica ok. 33 - 35 metrów, klasztor - ok. 30 metrów. Na terenie inwestycji przy ustaleniu analogicznej linii zabudowy inwestycja mogłaby nie być możliwa do realizacji z powodu zbyt małej wielkości działki. Linia zabudowy na przedłużeniu linii budynku na działce nr [...] również uniemożliwiłaby realizację planowanej inwestycji w związku z ograniczeniem związanym ze strefą 50 m od cmentarza. W konsekwencji za zasadne uznano utrzymanie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki na działkach [...] i [...] - tj. 11,5 m od granicy z działką drogową, jako obowiązującej linii zabudowy. Tak ustalona linia zabudowy będzie kontynuacją istniejącej w terenie linii zabudowy po zachodniej stronie ulicy [...], a jednocześnie zapewni pewien niezbędny dystans i będzie kontynuacją pewnego rytmu zabudowy występującego po zachodniej stronie ulicy [...]. Dodatkowo ustalono nieprzekraczalną linię od strony granicy z ulicą [...], jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...] obr. [...], równolegle do granicy z działką nr [...] obr. [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym). W ocenie Kolegium przedstawiona w analizie argumentacja zasługuje w tym zakresie na akceptację. Odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w analizie wskazano, że w poddanym analizie obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek są bardzo zróżnicowane, zawierają się w przedziale od 0 do 24%. Wynika to z faktu istnienia w tym rejonie budynków o różnych funkcjach, oraz dużym zróżnicowaniu w powierzchni działek lub terenów zajętych przez poszczególne obiekty. Równocześnie wskazano, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 13%. Taki też maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony został w analizowanym przypadku. W ocenie Kolegium takie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy tj. na podstawie średniej, uznać zatem należy za prawidłowe. Następnie, co do określenia szerokości elewacji frontowej w sporządzonej analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 18,5 metra. Z uwagi jednak na to, iż w obszarze analizy znajdują się różne obiekty, wydzielone przestrzennie, oddzielone zielenią i znajdujące się w oddzielnych przestrzeniach urbanistycznych, zrezygnowano z ustalenia szerokości elewacji na podstawie średniej szerokości elewacji w terenie analizy i wzięto pod uwagę jedynie zabudowę zachodniej pierzei ulicy [...], w której znajdować się będzie wnioskowany obiekt. W zachodniej pierzei ulicy [...] średnia szerokość elewacji frontowej to 13,4 m. Ponieważ obiekt będzie częścią tego fragmentu miasta, za zasadne uznano nawiązanie do średniej wielkości elewacji obiektów w zachodniej pierzei ulicy [...]. W ocenie Kolegium brak jest jednak podstaw prawnych do opisanego wyżej zawężania szerokości elewacji. Zauważenia bowiem wymaga, że również w zachodniej pierzei ulicy [...] znajdują się budynki o szerokości zbliżonej do średniej z obszaru analizowanego. Budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr [...] i nr [...] posiadają bowiem szerokości elewacji frontowej, odpowiednio: 16 i 17 m. W takiej sytuacji trudno uznać, iż w razie wyznaczenia dla objętego wnioskiem budynku szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, wynoszącej 18,5 m (z przewidzianą ustawowo tolerancją ± 20%), dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego. Z tego też powodu Kolegium uznało za zasadne zmianę decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej z "13,4 m z tolerancją ± 20%" - na średnią z obszaru analizowanego tj. "18,5 m z tolerancją ± 20%". Rozstrzygając prawidłowość określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium zaznaczyło, że skoro najbliżej położone objętej wnioskiem działki nr [...] budynki mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na takim samym, wynoszącym 5 metrów poziomie, zasadnie ustalono dla objętego wnioskiem budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w takiej wielkości (5 m tolerancją ± 0,5 m), tj. jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za prawidłowością ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 5 metrów świadczy również i to, że taka też jest średnia występującą na obszarze analizowanym. W odniesieniu do wysokości kalenicy głównej, w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do ograniczania wysokości do max 8,6 m, tj. średniej wysokości budynków zlokalizowanych po zachodniej stronie ulicy [...]. Jak podało Kolegium, § 8 rozporządzenia stanowi o obowiązku ustalenia geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", co oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami. Z tego też powodu Kolegium uznało za zasadne zmienić zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości kalenicy głównej, określając jej wysokość maksymalną do 11,0 m, a więc do wysokości nie przekraczającej najwyższego budynku zachodniej pierzei ul. [...] (zlokalizowanego na działce nr [...]). Końcowo organ II instancji wskazał, że spełnione kumulatywnie zostały wszystkie warunki ustalenia warunków zabudowy. W odniesieniu do odwołania skarżącego dodał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. Skarżący zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony pierwszy z warunków pozwalających na wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu; 2. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, które doprowadziły organy do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zasad kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż wydanie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, iż określenie warunków zabudowy, zgodnie z którymi szerokość elewacji frontowej wynosi 18,5 m z tolerancją ± 20%, wysokość kalenicy głównej wynosi 11 m, a wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu to max. 13% jest prawidłowe i nie narusza ładu przestrzennego; 4. art. 61 ust. 7 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 z 2003 r. poz. 1588; dalej: rozporządzenie), poprzez wyznaczenie w sposób nieprawidłowy szerokości elewacji frontowej i ustalenie jej na poziomie 18,5 m z tolerancją ± 20%, podczas gdy przeprowadzona w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzasadnia ustalenia w niniejszej sprawie szerokości elewacji frontowej na poziomie średniej wszystkich budynków posadowionych w obszarze analizowanym, bowiem z uwagi na rozbieżność obiektów znajdujących się w przedmiotowym obszarze zasadnym jest określenie ww. parametru na poziomie średniej szerokości elewacji frontowej budynków w zachodniej pierzei ulicy [...]; 5. art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie w sposób nieprawidłowy geometrii dachu w zakresie wysokości kalenicy głównej planowanego budynku i ustalenie jej maksymalnej wysokości na poziomie aż 11 m, podczas gdy przeprowadzona w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania trenu nie uzasadnia ustalenia w niniejszej sprawie ww. parametru w odniesieniu do wysokości najwyższego budynku zachodniej pierzei ul. [...] zlokalizowanego na działce [...], który nie znajduje się w bezpośrednim, najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, bowiem zarówno średnia wysokość budynków na całym obszarze analizowanym, jak również tych zlokalizowanych w zachodniej pierzei ulicy [...] oraz najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji wynosi odpowiednio ok. 9,3 m, 8,6 m i ok. 8,0 m, zaś najniższy budynek w zachodniej pierzei ulicy [...] ma wysokości 7,5 m.; 6. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie max. 13 %, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia wyznaczenia przedmiotowego parametru na poziomie ok. 3 % w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której zlokalizowana jest kaplica cmentarna, której funkcja jako jedyna jest zbliżona do planowanego zamierzenia inwestycyjnego; 7. art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy, która po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia wyznaczenia jej na poziomie 30 metrów od granicy działki nr [...], stanowiącej drogę (ul. [...]), bowiem w takiej podobnej odległości zlokalizowane są budynki kaplicy cmentarnej oraz klasztoru, których funkcje są częściowo zbliżone do funkcji inwestycji planowanej na działce nr [...]; 8. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez wydanie decyzji umożliwiającej wybudowanie zabudowań mieszkalnych w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i wydanie orzeczenia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że w skład analizowanego terenu wchodzi przede wszystkim obszar z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Aktualnie na działce, na której ma zostać wzniesiony budynek kaplicy i plebani, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym niewątpliwe teren planowanej inwestycji jest częścią terenów mieszkalnych o niskiej intensywności, zabudowanych zabudową jednorodzinną wolnostojącą. W obszarze analizowanym znajduje się wprawdzie kaplica cmentarna, jednakże jest ona położona w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem i zlokalizowana na obrzeżu obszaru analizowanego. Co istotne pomiędzy kaplicą cmentarną, a terenami mieszkaniowymi znajdują się liczne drzewa rozdzielające optycznie obie funkcje, jednocześnie brak jest pomiędzy nimi powiązań przestrzennych i komunikacyjnych. Zabudowa klasztorna występująca w obszarze analizowanym jest zaś funkcją odmienną od planowanej kaplicy z plebanią. Jest to obiekt zamieszkania zbiorowego, cofnięty od ulicy [...], izolowany zielenią wysoką i zrealizowany w odpowiednim oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie skarżącego wnioskowana zabudowa nie spełnia wymagań w zakresie zasady kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu, zarówno samej działki objętej wnioskiem, jak i terenu bezpośrednio sąsiadującego. Odbiega ona od istniejącej i przeważającej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Kaplica cmentarna i klasztor są zrealizowane w otoczeniu zieleni wysokiej i nie sąsiadują bezpośrednio z funkcją mieszkaniową, jak miałoby to miejsce w przypadku wnioskowanej inwestycji. Ww. wymienione budynki mają inny rodzaj zabudowy tj. cmentarz i budynek zamieszkania zbiorowego. Teren inwestycji ma przeznaczenie mieszkaniowe i wprowadzenie funkcji usług-sakralnych nie znajduje uzasadnienia w istniejącym zagospodarowaniu przestrzennym obszaru, którego częścią jest przedmiotowy teren. Skarżący podkreślił, że zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Tarnów rzeczona inwestycja jest w obszarze MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz M2 – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej. Zdaniem skarżącego obiekty określone przez inwestora mianem "podobnych" nie stanowią obiektów o takiej samej charakterystyce, np. kaplica jest obiektem o powierzchni nieco ponad 200 m2, podczas, gdy inwestor wnioskuje o warunki zabudowy dla obiektu dwukrotnie większego, 429,6 m2. Również funkcja pełniona przez te obiekty jest znacząco obiegająca od funkcji obiektu planowanego. Także bezpośrednie otoczenie ww. obiektów jest zupełnie inne od planowanej inwestycji, obiekty te graniczą z cmentarzem (w przypadku kaplicy jest ona zlokalizowana na cmentarzu) i odizolowane od zabudowy jednorodzinnej gęstą i wysoką zielenią. Taka lokalizacja tych obiektów powoduje, że nie zakłócają one istniejącego ładu przestrzennego są one bowiem niejako "ukryte". Dalej skarżący wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie średniej występującej w zachodniej pierzei ulicy. Pozostawienie niniejszego parametru w wielkości ustalonej przez Kolegium daje możliwość wybudowania budowli, której szerokość elewacji frontowej będzie wynosiła ponad 22 m, zatem szerokość elewacji frontowej nowo powstałego budynku byłaby o prawie 10 m większa niż średnia występująca w tej części ulicy i o ponad 5 metrów większa niż maksymalne szerokości elewacji frontowej występujące w tym obszarze. Skarżący podniósł również, że zasadnym jest jak to uczynił organ I instancji ograniczenie wysokości kalenicy głównej max. do 8,6 m, a więc do średniej wysokości budynków zlokalizowanych w zachodniej pierzei. Średnia wysokość budynków na całym obszarze analizowanym wynosi ok. 9,3 m., a zatem zdecydowanie poniżej wysokości ustalonej niezasadnie przez SKO. Podkreślić należy, iż w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki o wysokości ok. 8,0 m. Przeprowadzona w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzasadnia w żadnym wypadku ustalenia w niniejszej sprawie ww. parametru w odniesieniu do wysokości najwyższego budynku zachodniej pierzei ul. [...] zlokalizowanego na działce [...], który nie znajduje się w bezpośrednim, najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy skarżący podkreślił, że współczynnik zabudowy na działce nr [...], na której zlokalizowana jest kaplica, wynosi ok 2,9%. Jest więc to wartość nieporównywalnie mniejsza z planowaną inwestycją, której współczynnik zabudowy będzie zgodnie z wydaną decyzją mógł wynosić 13%, czyli czterokrotnie więcej niż to ma miejsce w przypadku nieruchomości na której znajduje się kaplica, której funkcja jako jedynej jest zbliżona do wnioskowanej przez inwestora. Zdaniem skarżącego również linia zabudowy powinna zostać wyznaczona w odległości ok. 30 m., czyli podobnie jak dla klasztoru i kaplicy. Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że ponad połowa powierzchni działki inwestycyjnej znajduje się w mniejszej odległości niż 50 m od cmentarza, a zatem nie mogą się na niej znajdować żadne zabudowania. Co więcej cała działka znajduje się w mniejszej odległości niż 150 m od cmentarza. Decyzja organów umożliwia w rzeczywistości zabudowę działki w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Organ I instancji co prawda wskazał w decyzji, iż część mieszkalna tj. plebania, winna znajdować się w odległości większej niż 50 m od cmentarza, niemniej w ocenie skarżącego obiekt stanowi całość i jako całość winna być rozpatrywana jego lokalizacja w stosunku do cmentarza. Z kolei inwestor we wniesionej skardze zaskarżył rozstrzygnięcie w całości, za wyjątkiem punktu 1. w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. Inwestor podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej i uznaniowej oceny dowodów przedstawionych przez inwestora, które to działania doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy w sposób odbiegający od planu inwestycji, a w konsekwencji do zasadniczej zmiany charakteru planowanej zabudowy. 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, 3. § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia polegające na błędnym zastosowaniu, które doprowadziło organ do utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób dalece odbiegający od przedstawionego planu inwestycji, podczas gdy organ mógł ustalić warunki w sposób zgodny ze złożonym wnioskiem. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, za wyjątkiem punktu 1. w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę inwestor zaakcentował, że linię zabudowy ustalono w oderwaniu od zasady przedłużenia linii budynków istniejących przy ulicy, nie uzasadniając linii zabudowy na poziomie 11,5 m. Dalej skarżący podniósł, że średnią powierzchnię zabudowy ustalono przy wzięciu pod uwagę działek niezabudowanych, a zatem posiadających wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 0%. Doprowadziło to do ustalenia średniej powierzchni zabudowy na poziomie zaledwie 13%, podczas gdy prawidłowe ustalenia powinny wziąć pod uwagę 11 działek zabudowanych i średnią 20,40%. W odniesieniu do wysokości krawędzi elewacji frontowej inwestor wskazał, że sakralny charakter inwestycji wymaga od organów nieznacznego odejścia od zasady przewidzianej w rozporządzeniu. Dalej, w odniesieniu do wysokości kalenicy głównej inwestor zaznaczył, że elementy takie jak wieżyczka i sygnaturka są powszechnie występującymi elementami obiektów sakralnych, a pozbawienie inwestora możliwości ich wzniesienia zasadniczo wpływa na cechy budynku. Inwestor zwrócił uwagę, że klasztor posiada elementy zabudowy wznoszące się powyżej kalenicy głównej dachu. Inwestor podsumował, że zaskarżona decyzja jest dla niego w istocie decyzją odmowną. W odpowiedziach na powyższe skargi organ wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.) wydanym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. postanowieniem połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg skarżącego (II SA/Kr 707/23) oraz inwestora (II SA/Kr 708/23) i postanowił prowadzić sprawy dalej pod sygnaturą II SA/Kr 707/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być zasadne, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne. Rozpocząć należy od stwierdzenia, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. II OSK 455/16, LEX nr 2434961). Podczas analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić wszystkie elementy ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze analizowanym w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzyskując w efekcie obraz rzeczywistości urbanistycznej zastanej na obszarze, dającej podstawę dla określenia warunków nowej zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Co do zasady ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednak o ile w przypadkach typowych rozstrzygnięcie jest bardziej ogólne, o tyle bywają wypadki szczególne, które dotyczą budowli atypowych; tak jak w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem przyszłego procesu inwestycyjnego jest kaplica z plebanią /k.29-31 akt adm./. Organy postąpiły w sprawie w typowy sposób. Oparły bowiem rozstrzygnięcia na analizie, której autor wskazał zasadniczo średnie wartości w obszarze analizowanym i pokazał graniczne parametry, co do zasady odnoszące się do tych średnich. Rozstrzygnięcia te pokazują parametry zabudowy, rzecz jasna wiążące dla inwestora, w sposób znacznie odbiegający od treści wniosku. Przypomnieć bowiem należy, że we wniosku inwestor wnosił o ustalenie powierzchni zabudowy 20-22%, ustalono 13 %; szerokość elewacji frontowej – 20-22m, ustalono 18,5 m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 7,3 m, ustalono 5m z tolerancją 0,5m, wysokość do kalenicy 13,6m, dzwonnicy 22m, sygnaturki z krzyżem 18,5 m – ustalono wysokość do kalenicy max. 11 m; dach spadzisty 22-45 stopni - ustalono dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu w przedziale 20-60 stopni, nie dopuszczono sygnaturki czy wieży o wysokości powyżej wysokości maksymalnej budynku (11m). Jak podsumował to inwestor w skardze, przyjmując takie parametry, tak dalece odbiegające od wniosku (poza szerokością elewacji frontowej), organy w istocie wydały decyzją odmowną dla tej konkretnej inwestycji. W tej sytuacji wskazać trzeba, że organy przeszły do porządku dziennego nad treścią wniosku inwestora, nie zwracając uwagi na fakt, co już zasygnalizowano, że mają do czynienia z budynkiem atypowym. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że organ jest w znacznym zakresie związany wnioskiem inwestora. Albowiem to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 951/16 LEX nr 2303197). W różnoraki sposób przedstawia się zakres tego związania. W wyroku NSA z dnia 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18, LEX nr 2703828 czytamy, że "Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne (...)". W tym też kierunku podąża wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. II OSK 1184/20, LEX nr 3117012 , gdzie wskazano: "Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora". Natomiast w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 r. II OSK 1028/18 LEX nr 3367603 wskazano: "organ jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów". WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Łd 488/19, LEX nr 2746311 stwierdził, że "Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia". W sposób w ocenie Sądu ważki wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2735/14 LEX nr 2102227: "1. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. 2. Z przepisu art. 52 u.p.z.p. wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia". Kontynuując wątek zakresu związania, należy przywołać jeszcze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. IV SA/Po 215/21, LEX nr 3198421: "Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor". W posumowaniu wskazać należy, iż zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Łd 487/19, LEX nr 2746298 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021 r. II SA/Ke 893/20 LEX nr 3172248 ). Podkreślenia także wymaga, że im bardziej inwestor konkretyzuje parametry inwestycji we wniosku, tym większy stopień związania, w szczególności dotyczy to sytuacji atypowych, czyli obiektów budowlanych, które na danym terenie będą wyróżniać się architektonicznie. Zatem to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 marca 2023 r. II SA/Sz 812/22 LEX nr 3522188). Z powyższego wynika także kolejny ważki wniosek. Otóż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji różnej zabudowy na danym terenie, jak i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy jest natomiast to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała takie rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W sytuacji budynku atypowego w znaczeniu architektonicznym, którego parametry są konkretnie wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którym organ jest związany, istota rzeczy polega na tym, że analizator powinien się do nich odnieść w analizie, przyjąć je za punkt wyjścia dla oceny, czy budynek konkretny ( tu kaplica) mieści się w ramach istniejącego ładu przestrzennego na danym terenie, czy też nie. W ślad za tym takiej oceny winny dokonać organy i w razie odpowiedzi negatywnej odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tej konkretnej inwestycji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że odstępstwo od średnich parametrów jest możliwe. Jednak w każdym przypadku odstępstwo od zasady ustalania parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym powinno być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. Istotne jest przy tym wskazanie w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, LEX nr 3516104: " Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego)". W efekcie powyższych rozważań, wobec stwierdzenia naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rodzi się konieczność, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, sporządzenia nowej analizy, która odniesie się do parametrów we wniosku inwestora i do tej konkretnej inwestycji, rozważając, czy z punktu widzenia ładu przestrzennego mogą być zastosowane odstępstwa od średnich wartości, czy też jest to z określonych, wskazanych przyczyn całkowicie wykluczone. W związku z koniecznością sporządzenia nowej analizy Sąd nie ustosunkowywuje się tym samym do zarzutów w obu skargach ( nawiasem mówiąc przeciwstawnych) co do ustalonych przez organy parametrów, gdyż ocena w tym zakresie, w związku z zajętym przez Sąd stanowiskiem, mija się z celem. Należy natomiast odnieść się do pozostałych zarzutów skargi P. W.. Odnośnie zarzutu braku kontynuacji funkcji, wskazać trzeba, że w ocenie Sądu zarzut ten jest bezzasadny. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Należy zatem zadać pytanie, jaką funkcję ma spełniać, czy zazwyczaj spełnia obiekt sakralny – kaplica z plebanią. Do tego zagadnienia w kontekście tego, że jest to funkcja usługowa, odniósł się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 września 2013 r. II SA/Po 16/13, LEX nr 1393246: "Pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do obiektów handlowych lub biurowych. Funkcję usługową mogą bowiem również pełnić obiekty służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych, okolicznych mieszkańców, w szczególności obiekty sakralne lub kulturalne". Tezę tego wyroku należy w pełni podzielić i podkreślić, że w kontekście społeczności zamieszkałej na danym obszarze, funkcja usługowa będąca funkcją sakralną pełni zazwyczaj rolę funkcji uzupełniającej do funkcji zamieszkania. Nie należy także zapominać, że w granicach obszaru analizowanego znalazła się stosunkowo obszerna kaplica cmentarna, mająca funkcję sakralną oraz budynek klasztoru, który wprawdzie pełni funkcję miejsca zamieszkania ( co podkreśla skarżący P. W.), ale nie budzi wątpliwości, że posiada również kaplicę dostępną dla publiczności, spełniającą funkcję sakralną. Tym samym, niezależnie od pełnienia funkcji usługowej "uzupełniającej", inwestycja wprost nawiązuje do obiektów o funkcji sakralnej już istniejących w obszarze analizowanym. Tym samym teza o braku ciągłości funkcji nie znajduje uzasadnienia. Natomiast trzeba się zgodzić ze skargą P. W. co do zarzutów odnośnie strefy sanitarnej cmentarza. Wprawdzie organ I instancji wskazał w decyzji, powołując się na Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym nadają się na cmentarze (DZ.U. z 1959r. nr 52, poz. 315), że część mieszkalna ( plebania) musi się znaleźć poza strefą 50 od cmentarza, jednakże w ocenie Sądu jest to niewystarczające. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, wymagana odległość m.in. dla zabudowań mieszkalnych 150 m może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zastosowanie przepisów dotyczących strefy ochronnej wokół cmentarza do oceny warunków zabudowy wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. II OSK 2424/15, LEX nr 2338674: "1. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i powinien być uwzględniany przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, przy czym może także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. 2. Określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) odległości, dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza istotna nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo w obu przypadkach". Organ zatem powinien określić zasięg strefy sanitarnej, najlepiej poprzez graficzne wskazanie jej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, jednak z dwoma ważnymi zastrzeżeniami. Po pierwsze, przy ocenie przebiegu pasa izolacyjnego cmentarza należy brać pod uwagę przede wszystkim to, do jakich granic rzeczywiście chowano zmarłych i znajdują się groby ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. II SA/Po 1166/17 LEX nr 2443796). Po drugie, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia cały budynek z częścią mieszkalną musi się znajdować poza strefą sanitarną cmentarza, wobec tego wyznaczenie tej strefy eliminuje posadowienie w jej zasięgu nawet części budynku ( podobnie uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2017r. publ. Lex/el. II SA/Kr 445/17). Przy czym przy kwalifikacji plebanii jako "zabudowania mieszkalnego" należy ustalić w drodze zapytania inwestora główną funkcję projektowanej części obiektu. Może się bowiem okazać, że główna funkcja nie będzie funkcją zamieszkania, co może świadczyć o innym charakterze omawianej części obiektu ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2016 r. II SA/Bk 484/16 LEX nr 2188342 ). Reasumując, mając na względzie powyższe, koniecznym było uchylenie decyzji obu organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przede wszystkim doprowadzi do sporządzenia nowej analizy mającej za punkt wyjścia parametry wskazane przez inwestora we wniosku i określi, czy z uwagi na ład przestrzenny możliwe jest zrealizowanie zamierzonej inwestycji, w ramach ewentualnych odstępstw od średnich parametrów, czy też jest to wykluczone; przyjmując natomiast, że istnieje kontynuacja funkcji. Organ zbada tez wspomniane wyżej kwestie związane ze strefą sanitarną i określi jej zasięg. Z wymienionych przyczyn, na podstawie wskazanych przepisów orzeczono jak w sentencji.