III OSK 3475/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu od punktu I, częściowo od punktu II i punktu IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 175/23 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 listopada 2022 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 175/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2022 r., zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką [...] do załatwienia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił dalej idącą skargę (pkt III), a także zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz skarżącego J. W. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. W. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca", "strona") wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. (wpływ w dniu [...] listopada 2022 r.) zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie informacji na temat adwokata S. K. poprzez udzielenie odpowiedzi na 15 pytań. W piśmie z [...] listopada 2022 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej [...] adwokat S. K. odmówił udzielenia informacji, wskazując że nie stanowią one informacji publicznej. Zauważył, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja interesująca dla ogółu społeczeństwa, o czym przesądziło bogate orzecznictwo NSA i WSA, potwierdzone poglądami doktryny. W ponagleniu z dnia [...] grudnia 2022 r. wnioskodawca o bezzwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz zauważył, że adwokat to osoba pełniąca funkcję publiczną w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). Z tego tytułu ochrona jego danych jest dużo słabsza aniżeli pozostałych osób fizycznych. Wbrew zapatrywaniom organu, dane wskazane we wniosku stanowią informację publiczną. Wnioskodawca podał, że jego zapytania dotyczą tylko trzech adwokatów. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę ORA [...] wniosła o jej oddalenie w całości i rozpoznanie skargi na rozprawie, przyznając stan faktyczny opisany w skardze. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2023 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przedstawił dodatkową argumentację. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2023 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia i żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne jest, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] - jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznych. Sporna w sprawie jest natomiast kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja odnośnie wskazanego we wniosku adwokata stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja - jako wiedza związana z wykonywaniem zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej i udzielonych upomnieniach (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem przez klientów (pkt 12 i 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p. W ocenie Sądu skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz w pkt 4 - 15 dotyczył informacji publicznej, to ORA zobowiązana była do udostępnienia tej informacji na zasadach i w trybie przewidzianym przez przepisy u.d.i.p. W omawianym zakresie Sąd podzielił argumentację wyrażoną w wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 78/23, w którym WSA w Kielcach zobowiązał ORA w [...] do rozpatrzenia pkt 1 i 2 oraz pkt 4 – 15 wniosku skarżącego o identycznej treści, skierowanego do ORA w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organ w odpowiedzi na skargę, że celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych, a wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Jednakże z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby skarżący wystąpił o udzielenie informacji publicznej "dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych". Również nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie, aby skarżący występował o udzielenie mu informacji publicznej w celu zakłócania funkcjonowania podmiotu, od którego domaga się takiej informacji. Do ORA [...] złożył 1 wniosek o udzielenie informacji publicznej, po 1 wniosku do ORA w [...] i w [...], przy czym ORA w [...] udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. w 15 punktach. Zdaniem Sądu I instancji organ nie umotywował również swojego stanowiska, że skarżący występuje o udzielenie informacji jedynie "dla rozrywki, z nudów, z przyczyn zdrowotnych czy też z pobudek czysto osobistych (z zemsty?)". Podkreślany przez organ "nieelegancki" sposób zwracania się do adwokata (z pominięciem tytułu zawodowego) nie przekreśla charakteru żądanej informacji. Należy też zauważyć, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący podał tytuł zawodowy oraz imiona i nazwisko adwokata. "Nieelegancki" sposób zwracania się do adwokata pojawił się na etapie postępowania sądowego przed WSA we Wrocławiu (pismo procesowe do WSA we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2023 r.). W związku z powyższym Sąd zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką [...] na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") do załatwienia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Sąd uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego, nie udzielając odpowiedzi na postawione pytania, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. (wpływ do organu [...] listopada 2022 r.) została udzielona bezzwłocznie już [...] listopada 2022 r., a więc w dniu wpływu wniosku do organu. Natomiast nieudzielenie wnioskowanej informacji spowodowane było odmienna wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ze względu na lekceważące traktowanie obowiązków przez organ i złą wolę organu. Niewłaściwe interpretacja przepisów u.d.i.p. czy też ich błędne zastosowanie nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd również oddalił dalej idącą skargę z uwagi na nieuwzględnienie żądania skargi co do udostępnienia informacji wskazanej w punkcie 3 wniosku. Ponadto Sąd oddalił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka [...], zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie punktu I, częściowo w zakresie punktu II ("stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4-15 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r....") i punkcie IV wyroku oraz zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, któremu uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozważył, czy rzeczywiście żądanie przez skarżącego informacji osobistych o jednym adwokacie, który reprezentuje przeciwnika skarżącego w innym sporze, a wobec którego to adwokata skarżący manifestuje niechęć redagując pisma w sposób obraźliwy - jest rzeczywiście żądaniem w interesie publicznym. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd (art. 179a p.p.s.a.). W przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozpozna skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku J. W. z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego innego przepisu, który Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę z urzędu i z którym wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt I sentencji). Wniosek J. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.