III OSK 2757/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1048/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2019 r., nr RZ.RUZ.424.18.2019.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1048/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z 26 lipca 2019 r., nr RZ.RUZ.424.18.2019.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.K. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 396 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pomimo sprzeczności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami właściwego planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a to: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej przez skarżącego kasacyjnie, podczas gdy z uwagi na wskazane przez skarżącego w skardze liczne i istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego, choćby brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, brak sporządzenia uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, istotne braki załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia operatu wodnoprawnego, zasadne było uchylenie zarówno decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej w Rzeszowie, jak i decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w J. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistniałego w sprawie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uzasadnienia decyzji organu I instancji i zastąpienie przez organ tego organu w wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej mimo niepodjęcia przez organ w toku sprawy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędnego ustalenia przez organ, że interesy stron w niniejszej sprawie nie były sporne, co doprowadziło do błędnego uznania, że uprawnione było odstąpienie przez organ I instancji od sporządzenia uzasadnienia decyzji oraz że odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia nie miało wpływu na wynik sprawy; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku dokonania przez organy obu instancji prawidłowej oceny przedłożonego przez inwestora operatu wodnoprawnego, na podstawie którego zostało udzielone zaskarżone postanowienie wodnoprawne. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wskazano, że skarżący kasacyjnie poddaje w wątpliwość zgodność planowanej inwestycji z wymogami ustawy Prawo wodne oraz z planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W., zatwierdzonym przez Radę Ministrów w dniu [...], jak również z warunkami korzystania z wód regionu wodnego [...] określonymi w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Według twierdzeń organów prowadzących postępowanie w obu instancjach, wody opadowe odprowadzane z odcinka budowanej drogi wojewódzkiej nie będą oddziaływać negatywnie na stan wód podziemnych, zaś stężenia zanieczyszczeń charakterystycznych dla wód opadowych i roztopowych będą odpowiadać dopuszczalnym parametrom. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że wprawdzie skarżący podniósł, że wartość dopuszczalna zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych w związku z realizacją inwestycji będzie przekroczona. Przeczy temu jednak treść operatu wodnoprawnego, a strona nie przedstawiła w tym względzie dowodów przeciwnych. Tym samym, jej stanowisko uznać należy za zwykłą polemikę z argumentacją organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się jedynie na twierdzeniach podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji, niezależnie od jej wpływu na środowisko gruntowo-wodne. Trudno jednocześnie przyjąć, iż inwestor dokonał jakiegokolwiek rzeczywistego pomiaru stężeń szkodliwych substancji związanych z planowaną inwestycją, skoro ta jeszcze nie została zrealizowana, a więc jej rzeczywistego oddziaływania z przyczyn oczywistych na chwilę obecną zmierzyć się nie da. Następnie wskazano, że Sąd I instancji w ślad za organami prowadzącymi sprawę w administracyjnym toku instancji, uznał że planowane korzystanie z wód jest zgodne z ustaleniami właściwego planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza przede wszystkim w oparciu o operat wodnoprawny sporządzony przez inwestora, który w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie przedstawia jakiejkolwiek analizy problemu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji zaniechały jakiejkolwiek oceny tego dowodu, zaś Sąd I instancji oddalając skargę, zaaprobował takie postępowanie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że składany przez inwestora operat wodnoprawny nie ma charakteru wiążącego ani dla organów, ani tym bardziej dla sądów administracyjnych bowiem jak każdy inny dowód podlega ocenie organów w administracyjnym toku instancji. Skarżący kasacyjnie uznał, że Sąd I instancji wydając wyrok nie dostrzegł uchybień w zakresie oceny wszystkich dowodów przez Sąd, czym naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał, że brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bezzasadnie zaakceptowany najpierw przez organ odwoławczy, a następnie przez Sąd administracyjny, miał wpływ na wynik sprawy przejawiający się w tym, iż skarżący kasacyjnie do chwili obecnej nie posiada wiedzy o tym, czym kierował się Dyrektor Zarządu Zlewni w J. udzielając spornego pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby bowiem organ ten sporządził uzasadnienie swojej decyzji, wskazałby w sposób spontaniczny i niewymuszony (tj. pochodzący od samego organu, a nie zdeterminowany treścią zarzutów skarżącego) argumenty, które zaważyły w jego ocenie na wydaniu pozytywnej decyzji. Takiego uzasadnienia jednak nie było, wobec czego skarżący tworząc odwołanie mógł jedynie domyślać się co do motywów rozstrzygnięcia, jednak ich nie znał. Fakt, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania odwoławczego odpowiedział na zarzuty skarżącego nie zmienia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczności, że uzasadnienia decyzji nie było. Odpowiedź organu na zarzuty skarżącego nie była przy tym i z pewnością nie jest odzwierciedleniem tego co organ napisałby na uzasadnienie zaskarżonej decyzji gdyby nie zarzuty skarżącego, lecz była ukierunkowana na odpowiedź na stanowisko skarżącego i w żadnym wypadku nie można utożsamiać jej z uzasadnieniem decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji w niniejszej sprawie, wbrew ustawowym wymogom, które zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazano również, że w niniejszej sprawie wszelkie doręczenia i zawiadomienia w toku postępowania były dokonywane w trybie art. 49 k.p.a. Tryb ten jest zgodny z prawem, jeśli są spełnione przesłanki do jego zastosowania, niemniej przy doręczeniach w takim trybie często występują sytuacje, w których określony podmiot nie zdąży wypowiedzieć się w sprawie w zakreślonym terminie. Nie oznacza to jednak, że w sprawie nie występują strony o spornych interesach. Skarżący kasacyjnie zauważył, że organ I instancji w dacie wydawania własnej decyzji miał pełną świadomość, iż nie wszystkie strony zgadzają się na realizację inwestycji w proponowanym kształcie, ponieważ choćby skarżący kwestionował przedmiotową inwestycję już od samego początku, a więc od etapu decyzji środowiskowej. Organ prowadzący sprawę powinien zatem powziąć uzasadnione wątpliwości co do zgodności inwestycji z interesem wszystkich stron i w takim przypadku, z ostrożności sporządzić uzasadnienie decyzji, a nie od niego odstępować. Nie sposób zgodzić się przy tym z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji, który wskazał, że nie aprobuje także poglądu, że o istnieniu spornych interesów stron mogły świadczyć uwagi podnoszone w toku postępowania dotyczącego wydania "decyzji środowiskowej". Zdaniem Sądu, skoro bowiem wówczas strona była aktywna, a następnie nie podjęła już działań zmierzających do zakwestionowania planowanej inwestycji, to zasadnym było wysunięcie wniosku o akceptacji tego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie zapatrywanie Sądu I instancji wskazuje na niedozwoloną, rozszerzającą wykładnię art. 107 § 4 k.p.a. dotyczącą możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji, która to wykładnia jest niedopuszczalna. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wskazano, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której w decyzji organu drugiej instancji organ ten próbuje wyjaśnić motywy, którymi kierował się Dyrektor Zarządu Zlewni w J. nie sporządzając uzasadnienia własnej decyzji. Organ ten niejako wyręcza organ I instancji i wkracza w jego kompetencje co w ocenie skarżącego kasacyjnie jest niedopuszczalne. Skarżący kasacyjnie zauważył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każdy ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy przez organy dwóch różnych instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie, wskutek zaniechania sporządzenia przez organ pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zawarcia motywów rozstrzygnięcia tego organu dopiero w orzeczeniu organu odwoławczego, skarżący został pozbawiony jednej instancji merytorycznej, co jest niedopuszczalne. Ponadto skarżący podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ w toku sprawy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieustalenie rzeczywistej treści żądania zgłoszonego w treści wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, że w związku z tym, iż żadna ze stron nie zgłosiła w toku postępowania jakichkolwiek uwag, to nie było przesłanek wskazujących na to, że w sprawie należy przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe, przyznając wyraźnie, iż takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Sąd orzekający w sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie - bezpodstawnie zaaprobował takie działanie organu, wskazując że w związku z brakiem jakichkolwiek zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania, jak też uznając - po dokonaniu stosownej analizy - że spełnione zostały prawne przesłanki uwzględnienia złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, Dyrektor Zarządu Zlewni uprawniony był do jego uwzględnienia bez konieczności prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko zaprezentowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowe, bowiem nie istniała w tym przypadku jakakolwiek podstawa prawna pozwalająca organowi czy to pierwszej czy drugiej instancji, na odstąpienie od konieczności prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie. Obowiązek jego przeprowadzenia ciąży na organie administracji i nie zależy od inicjatywy stron tj. nie ogranicza się tylko do takich przypadków, w których strony wniosą uwagi do sprawy. Skarżący kasacyjnie zauważył, iż organ zobowiązany jest przeprowadzić szczegółowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe w każdym przypadku, a tym bardziej, że sprawa dotyczyła bardzo poważnej inwestycji, mającej wpływ na jakość życia okolicznych mieszkańców oraz istotnie ingerującą w środowisko gruntowo-wodne. Ponadto skarżący kasacyjnie zauważył, że w odwołaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w J. wskazał na szereg braków merytorycznych operatu wodnoprawnego, które w jego ocenie powodowały, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została oparta o niepełny materiał dowodowy, zaś organ ten działając w oparciu o dane fragmentaryczne w sposób nieprawidłowy zrezygnował z przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie i oparł treść zaskarżonej decyzji jedynie na wniosku oraz operacie wodnoprawnym. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że operat wodnoprawny zawiera jedynie jednozdaniową, fragmentaryczną charakterystykę wód mających być objętymi pozwoleniem wodnoprawnym. Operat nie zawiera także wskazania rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz wskazania rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Operat nie zawiera omówienia obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do osób trzecich. W ocenie skarżącego kasacyjnie poważnym brakiem przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, w tym operatu wodnoprawnego, jest nieprawidłowy i niepełny opis warunków spływu wód podziemnych i powierzchniowych oraz sieci wodnej występującej w obrębie planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono, iż planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na gruntach częściowo podmokłych, a częściowo leżących w obrębie trasy zalewowej rzeki B., gdzie w latach 2006-2010 oraz w dalszej przeszłości dochodziło do gwałtownych zjawisk powodziowych, w tym do niszczenia infrastruktury drogowej i kolejowej i rozlewania się wód na pobliskie tereny, w tym planowaną w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia drogę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzupełnienia wymaga dokumentacja geologiczna i hydrogeologiczna, tym bardziej, iż operat wodnoprawny podaje przeciwny kierunek spływu wód podziemnych, niż faktycznie występujący na tym terenie po północnej stronie ul. [...] w S. Ponadto, w sytuacji przecięcia przez drogę wojewódzką w nowym śladzie terenów wodno-błotnych (podmokłych), zmienione zostaną warunki wodne oraz kierunek spływu wód powierzchniowych, co niewątpliwie powinno podlegać bardziej szczegółowej analizie w ramach opracowania operatu wodnoprawnego dla planowanego przedsięwzięcia, bowiem może doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach położonych w rejonie planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nawet bez zarzutów w tym zakresie, organ I instancji był zobligowany do rzetelnego, wnikliwego i wyczerpującego zbadania operatu wodnoprawnego przedłożonego przez inwestora zgodnie z art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się przy tym z twierdzeniem, że trudno przyjąć, by organ analizował szczegółowo każdy zapis stosunkowo obszernego operatu wodnoprawnego, zaś dopiero więc w razie sformułowania w stosunku do niego konkretnych uwag mógłby się do nich rzetelnie odnieść. Kwestia obszerności operatu wodnoprawnego nie zwalnia organów z obowiązku szczegółowego badania jego prawidłowości i nie jest do tego konieczna inicjatywa stron postępowania. Operat wodnoprawny jest podstawą realizacji określonej inwestycji, w tym przypadku inwestycji o ogromnej skali i wpływie na okoliczne środowisko gruntowo-wodne i chociażby z tego względu powinien podlegać szczegółowemu badaniu, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Badanie operatu nie może przy tym ograniczyć się jedynie do kwestii będących przedmiotem zarzutów stron, ale powinno zostać przeprowadzone całościowo i kompleksowo. W świetle naprowadzonych okoliczności, skarżący podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż organy administracyjne były zwolnione z obowiązku szczegółowego badania przedłożonego przez inwestora operatu wodnoprawnego. Pismem z 20 marca 2020 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wyjaśnić jeszcze należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak powołane w skardze kasacyjnej, art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej nie czyni zaś zadość tym wymaganiom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przywołane, jako naruszone przepisy art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. Odniesienie się do zarzutu naruszenia powyższych przepisów zostanie dokonanie poniżej, łącznie z oceną zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Powołane powyżej zarzuty kwestionują zasadność oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do możliwości wydania przez organ I instancji decyzji przy zastosowaniu art. 107 § 4 k.p.a., a więc odstąpieniu od sporządzenia uzasadnienia decyzji. W myśl art. 107 § 4 k.p.a. "można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania". Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja organu I instancji rozstrzygała sporne interesy stron, a co za tym idzie konieczne było jej uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy nie wskazywały, w toku postępowania przed organem I instancji, że decyzja dotyczyła spornych interesów stron. Niekwestionowanym jest, że decyzja organu I instancji w całości uwzględniła żądanie strony. Podkreślić należy zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wielość stron postępowania administracyjnego sama w sobie nie przesądza o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 107 § 4 k.p.a., albowiem nie wynika to z treści tego przepisu. Warunkiem jest natomiast, aby decyzja nie rozstrzygała spornych interesów stron. Ta okoliczność więc powinna zostać poddana szczegółowej i wnikliwej analizie, co też uczynił Sąd I instancji. Podkreślić należy, że doręczenia w sprawie odbywały się przy zastosowaniu art. 49 k.p.a. W tym trybie dokonano zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, a prawidłowość dokonania tych czynności nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi, czy też jakiekolwiek inne pisma procesowe. W związku z powyższym brak było podstaw do przyjęcia, że realizacja planowanej inwestycja może budzić jakiekolwiek zastrzeżenia, a co za tym idzie, że decyzja ma rozstrzygać sporne interesy stron. Podkreślić należy, że w przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zostały zgłoszone uwagi, a postępowanie toczyło się także przy zastosowaniu trybu doręczeń opartego o treść art. 49 k.p.a. Przy czym zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o ile w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej skarżący kasacyjnie składał uwagi, o tyle nie wnosił środków zaskarżenia od tej decyzji. W związku z powyższym nie można twierdzić, że już sama okoliczność związana ze złożeniem przez skarżącego kasacyjnie uwag w postępowaniu środowiskowym, czyniła koniecznym i uzasadnionym stwierdzenie, że rozstrzygana sprawa ma charakter sporny. Ponownie podkreślić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie zostały zgłoszone uwagi ani wnioski przed organem I instancji, skarżący kasacyjnie nie skorzystał także z tej możliwości, jak uczynił to w postępowaniu środowiskowym, to w związku z tym nie można zarzucić organowi I instancji, że bezzasadnie zastosował art. 107 § 4 k.p.a. i odstąpił od uzasadnienia decyzji. Brak więc uzasadnienia decyzji organu I instancji w tym przypadku nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. W związku z powyższym nie można uznać jako zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem organy dokonały oceny przedłożonego przez inwestora operatu wodnoprawnego. Ocena taka znajduje się na stronie 5, 9 i 10 decyzji organu odwoławczego. Zdaniem organu operat jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne, wymagane przepisami elementy. Organ stwierdził, że operat odnosi się do: obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, charakterystyki wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym oraz zasięgu zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W operacie tym zawarto także informację, że zaprojektowany system odwadniania drogi i sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych dostosowany został do warunków w terenie i umożliwi odprowadzanie wód bez szkody dla działek sąsiednich. Nie będzie także szkodliwie oddziaływać na stan wód powierzchniowych i podziemnych oraz naruszać celów środowiskowych ustalonych dla jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W. zatwierdzonych na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu [...] i w warunkach korzystania z wód regionu wodnego [...] określonych w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Stężenie zaś zanieczyszczeń charakterystycznych dla wód opadowych i roztopowych, tj. zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych odpowiadać będzie dopuszczalnym parametrom. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela tej oceny nie może stanowić podstawy do uwzględnienia tego zarzutu. Podkreślenia wymaga, że poza twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nie przedłożył żadnych dowodów, np. w postaci dowodu z opinii biegłych, które kwestionowałyby poprawność sporządzonego operatu wodnoprawnego. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "z praktyki wiadomo jednak, że zawsze oddziaływanie inwestycji jest wyższe niż to, które potencjalnie zakładał inwestor" samo z siebie nie może przesądzać o nieprawidłowościach związanych ze sporządzeniem operatu wodnoprawnego. Dodać ponadto należy, że w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne, jak jest to wymagane w przypadku art. 407 ust. 4 prawa wodnego dołączenie dokumentacji hydrologicznej. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1, w zw. z 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 396 ust. 1 prawa wodnego. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony także z innych przyczyn. Skargę kasacyjną cechuje wysoki stopień sformalizowania i z tego powodu jej sporządzenie jest objęte przymusem adwokackim. Tego rodzaju środek odwoławczy winien bowiem spełniać formalną poprawność konstrukcji przewidzianej dla tego rodzaju pisma. Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie określonych przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, a przez co należało rozumieć określenie takich przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (i.t.d.), obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną było dokładne wskazanie przepisu, objętego zarzutem i określenie aktu prawnego, w którym się on znajdował, poprzez przytoczenie nazwy tego aktu, daty i miejsca publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Zauważyć należy, że przepis art. 396 ust. 1 prawa wodnego składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a jednostki te nie zostały przez autora skargi kasacyjnej doprecyzowane. Ponadto zauważyć należy, że obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa lub ich błędna wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego tych wymogów nie spełnia. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.