I OSK 163/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 781/23 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI WYROKIEM Z 5 PAŹDZIERNIKA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ E. M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W PIOTRKOWIE TRYBUNALSKIM Z 26 CZERWCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że: a) zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; b) dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; 2) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 3) art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., gdyż organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia istnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawnym synem a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz datą, na którą stan ten powinien być oceniany. Orzekające w sprawie organu uznały bowiem, że podopieczny skarżącej legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale pozostaje względnie samodzielny, a zakres czynności wykonywanych przez skarżącą nosi cechy pomocowych, a nie opiekuńczych. Ponadto organy odnotowały, że w sprawie brak było przesłanek pozwalających na uznanie, że zakończenie przez skarżącą pracy zarobkowej związane było z pogorszeniem stanu zdrowia syna i koniecznością zwiększenia zakresu opieki, gdyż przerwanie zatrudnienia skarżącej nastąpiło na skutek jej przedłużającej się nieobecności z uwagi na jej stan zdrowia, a sama skarżąca pracowała w okresie, w którym jej syn legitymował się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jako matka niepełnosprawnego jest osobą, na której ciążą obowiązki alimentacyjne wobec niepełnosprawnego syna, oraz że podopieczny skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organów oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). O spełnieniu zatem przesłanki zaprzestania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uprawniającej do ustalenia prawa do pobierania świadczenia pieniężnego można mówić, gdy po pierwsze zakres i charakter czynności opiekuńczych wyklucza ich wykonywanie przy jednoczesnym kontynuowaniu bądź podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po drugie pomiędzy tym zakresem i ustaniem zatrudnienia zachodzi ścisły związek czasowy. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że z niezakwestionowanych przez skarżącą ustaleń organów wynika, że syn skarżącej ma całkowicie niesprawną prawą rękę, ale samodzielnie porusza się i spożywa posiłki, wychodzi i robi zakupy. Skarżąca natomiast przygotowuje posiłki, pomaga synowi przy ubieraniu się, pielęgnacji i wizytach lekarskich, szykuje leki. Ponadto skarżąca rozpala w piecu, wykonuje prace porządkowe wokół domu, przygotowuje i przynosi opał, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, umawia wizyty u specjalistów, sprząta, pierze i zmywa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że zakres i charakter czynności wykonywanych przez skarżącą nie wykazuje związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Są to bowiem tego rodzaju czynności, które przy prawidłowej i nieskomplikowanej organizacji mogą być wykonywane w sposób niekolidujący z zatrudnieniem. Nie powodują one zatem, że w celu ich prawidłowego wykonania skarżąca musiała zaprzestać pracy zarobkowej lub odstąpić od prób jej podjęcia po zakończeniu ostatniego zatrudnienia. Wspomniany związek przyczynowo-skutkowy nie został zachowany również z uwagi na moment zaprzestania wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej. Zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie odnotowały, że skarżąca kontynuowała zatrudnienie również w okresie, gdy jej syn legitymował się już orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą była nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, ale jej stan zdrowia skutkujący długotrwałą nieobecnością w miejscu pracy. Skarżąca nie wykazała przy tym w żaden sposób, że stan podopiecznego pogorszył się w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stopniu powodującym zwiększenie intensywności opieki i wykluczającym podjęcie pracy zarobkowej. Zatem również ta okoliczność wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił wymagany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mając powyższe na uwadze, za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekające w sprawie organy, następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jako taka nie wykracza zatem poza dozwolone ramy i nie nosi cech dowolności. Brak jest także podstaw do uznania, że związek ten został określony przez organy na moment zaprzestania przez skarżącą zatrudnienia. Zebrane materiały dowodowe, a zwłaszcza fakt przeprowadzenia 26 kwietnia 2023 r. wywiadu środowiskowego, wskazuje, że oceniana była aktualna, a nie historyczna sytuacja skarżącej i jej podopiecznego. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, powinien wykazać jego zasadność przez wskazanie, w jaki sposób uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem próżno szukać takiej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które w zakresie wspomnianego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ogranicza się zasadniczo wyłącznie do jego postawienia i nie zmierza do wykazania dowolności oceny materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1767/23). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1767/23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.