VI SA/Wa 1023/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant spec. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę Komendant Główny Policji (dalej "KGP") zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. po rozpatrzeniu odwołania Pana G. F. (powoływanego dalej jako: "Skarżący", "Strona") utrzymał mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej "KWP") z [...] grudnia 2021 r. o skreśleniu Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej "kpa" oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 838) - zwanej dalej "ustawa o ochronie" ). Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 05 lutego 2015 r. G. F. został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uzyskując zaświadczenie o nr [...] wystawione przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. przed Komisariatem Policji [...] w [...] przedstawiono Skarżącemu zarzuty o czyny z art. 190 § 1 oraz 267 § 3 kodeksu karnego i przesłuchano go w charakterze podejrzanego w związku z przedstawionymi zarzutami. W czasie zeznań przed Policją Skarżący przyznał się do obu zarzucanych czynów i zwrócił się o dobrowolne poddanie się karze. W związku z uzyskaniem informacji o ww. zdarzeniu Komenda Wojewódzka Policji w [...] 27 października 2021 r. wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, o czym powiadomiono Stronę. W dniu 9 listopada 2021 r. Prokuratura Rejonowa w [...] przesłała do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydziału [...] akt oskarżenia przeciwko G. F. o popełnieniu ww. czynów zabronionych co do których postawiono skarżącemu zarzuty w sprawie. Pismem z 17 listopada 2021 r. powiadomiono Skarżącego o prawie do wglądu w akta administracyjne sprawy (art. 10 kpa). Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 29 ust. 6 pkt. 1 ustawy o ochronie skreślił G. F. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż podstawą prawną wszczęcia postępowania był art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji skreśla pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 5, tj. został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Wskazano przy tym, iż przeciwko G. F. toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw umyślnych określonych w art. 190 § 1 k.k. i w art. 267 § 3 k.k. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Skarżący wskazał, iż oceny zastosowanego przez organ I instancji przepisu należy dokonać z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, działa bowiem w porządku prawnym konstytucyjna zasada niewinności i do czasu wydania wyroku skazującego skarżący nie powinien utracić uprawnień do wykonywania zawodu. Zdaniem strony skarżącej zastosowana przez organ wykładnia literalna przepisu prawa materialnego jest nieprawidłowa. Decyzja II KGP [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. KGP wyjaśnił, iż nie ma w tej sprawie prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem wszczęcie postępowania karnego względem kwalifikowanego pracownika ochrony za przestępstwo umyślne, co z kolei zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu takiej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania KGP uznając te zarzuty za nieuzasadnione wyjaśnił m.in, iż nie można przyjmować założenia, że rezultat językowej interpretacji tekstu przepisu, w wypadku gdy nie odpowiada poglądom interpretatora, jest niezgodny z intencją prawodawcy. Wyjaśniono, że w postępowaniu administracyjnym organy nie rozpatrują sprawy skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w kontekście winy, czy niewinności osoby podejrzanej, czy też oskarżonej o popełnienie przestępstwa oraz nie weryfikują prawidłowości prowadzonego postępowania karnego i nie badają zasadności, tak jego wszczęcia, jak i postawienia zarzutów osobie nim objętej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 Ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1995) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu wyłącznie wyników wykładni literalnej tych przepisów z całkowitym pominięciem wykładni systemowej nakazującej odczytywanie powyżej prezentowanych przepisów prawnych i nadawanie im znaczenia prawnego przez pryzmat zasady domniemania niewinności w ujęciu konstytucyjnym, międzynarodowym oraz karnoprocesowym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zgłaszaną w toku postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd uznał, że nie naruszają one prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie decyzja Komendanta Głównego Policji wydana została w wyniku odwołania wniesionego przez Skarżącego, od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skreśleniu Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że w stosunku do Skarżącego, będącego wpisanym na listę kwalifikowanych pracowników ochrony osób fizycznych, wszczęto postępowanie karne o popełnienie czynów z art. 190 § 1 i 267 § 3 kodeksu karnego tj. oskarżając o popełnienie przestępstw umyślnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, II GSK 2447/21, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W kontekście powoływanej w skardze zasady niewinności, której w ocenie skarżącego nie uwzględniono właściwie przy interpretacji przepisu prawa materialnego warto podkreślić, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: ustawa zmieniająca) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Co do motywów zmian w ustawie o ochronie zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 806 Kadencja VII) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia – gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych – jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione". Sąd podkreśla, że przedmiot postępowania obejmował tylko i wyłącznie ustalenie, że wobec Skarżącego toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Odrębną zaś sprawą jest osobista, subiektywna ocena strony co do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Skarżący zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze, kwestionował zasadność skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony wyłącznie na podstawie postawionych mu zarzutów w postępowaniu karnym. Jednakże nawet konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być więc, wbrew oczekiwaniom Skarżącego, rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad taką działalnością gospodarczą, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom. Podkreślić należy, że zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób i mienia wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. Zauważyć należy, że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby, przeciwko której wszczęto postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy bowiem uznać nie tylko za dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przede wszystkim wolności i praw innych osób. W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. W pierwszym przypadku, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, w drugim – wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw – są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania. W obu przypadkach właściwe organy Policji nie odnoszą się do kwestii winy, gdyż – po pierwsze – w tej materii może rozstrzygać tylko sąd karny, którego orzeczeniem organy Policji są związane, po drugie zaś – kwestia ta nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego w sprawie obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na broń, wszczynanego bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego, bądź na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania o popełnienie przestępstw wymienionych ww. przepisie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa jak również nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Prezentowana argumentacja Skarżącego odnosząca się do zastosowania nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu prawa w kontekście powyższych uwag Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji.