II GSK 2170/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1023/22 w sprawie ze skargi G.F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 stycznia 2022 r. nr EA-I-54/12/22 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G.F. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.F., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, zwanego dalej "organem", z dnia 28 stycznia 2022 r., nr EA-I-54/12/22, w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 lutego 2015 r. skarżący został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu 11 sierpnia 2021 r. skarżącemu przedstawiono zarzuty popełnienia czynów określonych w art. 190 § 1 oraz art. 267 § 3 Kodeksu karnego i przesłuchano go w charakterze podejrzanego w związku z przedstawionymi zarzutami. W czasie zeznań przed Policją skarżący przyznał się do obu zarzucanych czynów i zwrócił się o dobrowolne poddanie się karze. W oparciu o te okoliczności Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, zwany dalej "organem pierwszej instancji", w dniu 27 października 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu 9 listopada 2021 r. Prokuratura Rejonowa w [...] przesłała do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia przeciwko G.F. o popełnienie czynów zabronionych, co do których postawiono skarżącemu zarzuty w sprawie. Decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach na podstawie art. 29 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r. poz. 1995 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż oceny zastosowanego przez organ pierwszej instancji przepisu należy dokonać z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, działa bowiem w porządku prawnym konstytucyjna zasada niewinności i do czasu wydania wyroku skazującego skarżący nie powinien utracić uprawnień do wykonywania zawodu. Zdaniem strony skarżącej zastosowana przez organ wykładnia literalna przepisu prawa materialnego jest nieprawidłowa. Komendant Główny Policji opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyjaśnił, iż nie ma w tej sprawie prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem wszczęcie postępowania karnego względem kwalifikowanego pracownika ochrony za przestępstwo umyślne, co z kolei zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu takiej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu wyłącznie wyników wykładni literalnej tych przepisów z całkowitym pominięciem wykładni systemowej nakazującej odczytywanie powyżej prezentowanych przepisów prawnych i nadawanie im znaczenia prawnego przez pryzmat zasady domniemania niewinności w ujęciu konstytucyjnym, międzynarodowym oraz karnoprocesowym. Sąd I instancji, oddalając skargę, wskazał, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Zdaniem Sądu I instancji zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób i mienia wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił G.F. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w .art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu wyłącznie wyników wykładni literalnej tych przepisów z całkowitym pominięciem wykładni systemowej nakazującej odczytywanie powyżej prezentowanych przepisów prawnych i nadawanie im znaczenia prawnego przez pryzmat zasady domniemania niewinności w ujęciu konstytucyjnym, międzynarodowym oraz karnoprocesowym, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi wskutek uprzedniego uznania, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy ma charakter związany, implicite pozwala na jego interpretację w oderwaniu od istoty zasady domniemania niewinności oraz akceptację niespójności na płaszczyźnie ustawa - Konstytucja RP. W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 28 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 8 grudnia 2021 r. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, nadal zwanej "ustawą". W myśl tego uregulowania pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zagadnienie wykładni tego przepisu było już przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na ukształtowane i jednolite stanowisko NSA, zarówno w sprawie interpretacji zawartej w tym przepisie normy prawnej, jak i co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 391/20; 30 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1483/19; 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2447/21; 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 741/17; 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5434/16; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4618/16; 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4594/16; opublikowane podobnie jak i następnie cytowane wyroki: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy wynika wprost, jaki ma charakter decyzja oparta na tym przepisie. W ocenie NSA, decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma więc prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w wymienionym. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich zaistnienia. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn akt II GSK 1599/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia z omawianej listy. Zatem omawiany przepis określa jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby (przeciwko niej) postępowania karnego o takie przestępstwo. I są to dwie niezależne przesłanki skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Instytucja związania administracyjnego nie jest - co do zasady - sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego, jak też nie jest niedopuszczalna w świetle Konstytucji RP. Skoro więc przeciwko skarżącemu, wpisanemu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zostało wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego, to wystąpiła podstawa z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie do obowiązkowego skreślenia strony z tej listy. Odnosząc się do tej części zarzutu, w której skarżący wskazuje, że treść art. 29 ust. 6 ust. 1 ustawy powinna być odczytywana przez pryzmat zasady domniemania niewinności, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że ma ona przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (zob. wyroki TK z: 23 października 2001 r., sygn. akt K 22/01, opubl. OTK ZU nr 7/2001, poz. 215; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, opubl. OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyłącza jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego - powiązanych z samym faktem toczącego się postępowania karnego (por. wyrok TK z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, opubl. OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie znajduje więc zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zauważyć także trzeba, że rozciągnięcie stosowania zasady domniemania niewinności na wspomniane postępowania - w drodze wykładni prokonstytucyjnej - także nie jest dopuszczalne. Uniemożliwiłoby to realizację celów ustawy o ochronie, wyłączając skuteczny mechanizm sprawowania kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami tej ustawy, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, nie tylko koncesjonowaniu, ale i innym ograniczeniom (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 75/19 oraz w sprawach: II GSK 1483/19, II GSK 2447/21, II GSK 1599/19). Nie powinno budzić wątpliwości, że pracownicy ochrony oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia, powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wprowadzenie specyficznych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie, zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo. Dlatego przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy nie wiąże typu, czy też rodzaju przestępstwa umyślnego, o którym w nim mowa, czy też rodzaju prawnie chronionego dobra, które zostało naruszone przestępstwem umyślnym z przedmiotem działalności koncesjonowanej regulowanej ustawą o ochronie. W tej mierze, za wystarczające ustawodawca uznaje bowiem prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne lub wszczęcie postępowania karnego o takie przestępstwo (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1034/18). W ustalonym oraz bezspornym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było potrzeby sięgania przez organy administracji a także przez Sąd I instancji do innych niż językowa narzędzi wykładni, a w szczególności do wykładni systemowej. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).