II SA/Lu 779/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 19 września 2022 r., nr SKO.602/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 19 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej także jako: skarżąca), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Hrubieszowa (dalej także jako: Burmistrz) z 14 lutego 2022 r. i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2022 r. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 23 grudnia 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. K.. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z 14 lutego 2022 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując dwie negatywne przesłanki: datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.) i pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 lit. b u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano na oświadczenie skarżącej, zgodnie z którym nie rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i zamierza pobierać zasiłek w dalszym ciągu. Pismem z 9 sierpnia 2022 r. Kolegium poinformowało skarżącą, że przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest jedyną negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i że skarżąca może z niego zrezygnować. Skarżąca w dniu 24 sierpnia 2022 r złożyła wniosek do Burmistrza w przedmiocie uchylenia od września 2022 r. decyzji z 2 grudnia 2022 r. przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzją z 26 sierpnia 2022 r. Burmistrz uchylił decyzję z 2 grudnia 2021 r., przyznającą M. K. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką K. K.. W dniu 29 sierpnia 2022 r. skarżąca odebrała powyższą decyzję, a do organu wpłynęło jej oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z 19 września 2022 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję Burmistrza z 14 lutego 2022 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 września 2022 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ powołał się na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne. W dalszych wywodach Kolegium wskazało, że w dniu 24 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła do Burmistrza wniosek o uchylenie od września 2022 r. decyzji z 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego pobieranego na matkę. W związku z powyższym w dniu 26 sierpnia 2022 r. Burmistrz uchylił powyższą decyzję od dnia 1 września 2022 r. Natomiast organ odwoławczy przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2022 r. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium, M. K. zakwestionowała datę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że powinno zostać przyznane od dnia złożenia wniosku tj. od dnia 23 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej z podstaw odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Burmistrza, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w kwestii daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przyznał świadczenie od dnia, gdy ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast skarżąca oczekuje jego ustalenia od dnia złożenia wniosku. Bezspornym jest fakt, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., zgodnie z decyzją Burmistrza z dnia 2 grudnia 2021 r. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo). Fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem nieusuwalną przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., I OSK 656/22). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, strona musi doprowadzić do zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby następnie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zrzeczenie się konkurencyjnego świadczenia musi mieć wyraźny, a nie hipotetyczny charakter. Sąd dostrzegł, że na etapie postępowania przed organem I instancji skarżąca wyraziła jednoznaczne stanowisko, że nie chce zrezygnować z pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto Burmistrz (błędnie) przyjął, że nie jest to jedyna podstawa odmowy przyznania świadczenia. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, na skutek pisma Kolegium z dnia 9 sierpnia 2022 r., skarżąca zadeklarowała wybór świadczenia pielęgnacyjnego i podjęła czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Jednakże organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Jeżeli w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zostanie spełniony dopiero po miesiącu złożenia wniosku w sprawie, to organ administracji jest zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Należy podkreślić, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki jego przyznania zostaną spełnione. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. W związku z powyższym okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczas pobieranego uprawnienia. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w toku postępowania odwoławczego i dopiero na tym etapie podjęła działania zmierzające do wyeliminowania konkurencyjnego świadczenia. Wydana przez Burmistrza decyzja z 26 sierpnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku rodzinnego, wyeliminowała negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. od dnia 1 września 2022 r. Należy zauważyć, że z treści powyższej decyzji jednoznacznie wynika uchylenie prawa do świadczenia od dnia 1 września 2022 r., a rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane przez skarżącą. Było również zgodne z treścią jej oświadczenia z 24 sierpnia 2022 r. Decyzja stała się prawomocna i ostateczna, w związku z czym determinuje początkowy termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy i sądy są zobowiązane do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia, również z zakresu świadczeń rodzinnych (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21). W związku z powyższym skoro negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała w dniu 1 września 2022 r., to słusznie Kolegium przyznało je skarżącej od tej właśnie daty. Nie istniała możliwość przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie pozostawała w mocy decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę jako niezasadną. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 18). Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej złożono do protokołu rozprawy w dniu 9 marca 2023 r.