I SA/Wa 2827/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. nr KOA/4340/Op/22 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 26 października 2022 r., nr KOA/4340/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyliło decyzję organu I instancji w całości (pkt 1 decyzji) oraz orzekło co do istoty poprzez przyznanie [...] zasiłku celowego na wrzesień 2022 r. w łącznej wysokości 1.005,00 zł, w tym: 200,00 zł na zakup odzieży, 600,00 zł na opłaty mieszkaniowe, 205,00 zł na zakup leków i majtek chłonnych (pkt 2 decyzji). Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z 13 sierpnia 2022 r. [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] "o zasiłki na wrzesień 2022 r. na wszystkie cele z art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz na zaspokojenie potrzeb niewymienionych w tym przepisie." Dalej w treści podania sprecyzował, że potrzebuje zasiłku na cel mieszkaniowy, zakup czarnych spodni cienkich (materiał), eleganckich, zakup żywności, zdrowej żywności. Wskazał również, że jest pacjentem kardiologicznym, urologicznym i ortopedycznym, chce dostać zasiłek na leki, leczenie, fotel (krzesło specjalne do pracy z komputerem). Na dowód choroby i wydatków na leczenie wnioskodawca przedstawił faktury za leki, recepty, skierowania do poradni specjalistycznych i dokumentację lekarską oraz wskazał, że otrzymuje za mało pomocy społecznej. W dniu 30 sierpnia 2022 r. przeprowadzono (telefonicznie) wywiad środowiskowy podczas którego ustalono, że [...] (ur. w 1963 r.) jest osobą samotną (po śmierci matki nie ma bliskiej rodziny), samodzielnie gospodarującą, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, jego jedynym dochodem jest zasiłek okresowy w kwocie 600,00 zł, leczy się z powodu schorzeń urologicznych i kardiologicznych, przyjmuje leki. Oprócz wskazanych dolegliwości wnioskodawca wskazał, że cierpi na jaskrę i cukrzycę. Powołaną na wstępie decyzją z 15 września 2022 r., nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, dalej: "ustawa"), przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na miesiąc wrzesień 2022 r. w wysokości 1 050,00 zł w tym: 200,00 zł na zakup odzieży, 600,00 zł na opłaty mieszkaniowe, 205,00 zł na zakup leków i majtek chłonnych. Ponadto, decyzją z 15 września 2022 r., nr OPS/8121/1712/2022, organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 100,00 zł na miesiąc wrzesień 2022 r. - z przeznaczeniem na żywność, zaś decyzją (z tej samej daty) nr OPS/8121/1713/22 organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na wrzesień 2022 r. z przeznaczeniem na fotel. [...], w ustawowym terminie, wniósł odwołanie od powyższych decyzji, w tym od decyzji organu I instancji w sprawie nr [...]. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z działania Ośrodka Pomocy Społecznej oraz dokładnie opisał własne potrzeby, których - w jego ocenie - pomoc społeczna nie zaspokaja. Organ odwoławczy - wydając powołaną na wstępie decyzję z 26 października 2022 r., nr KOA/4340/Op/22 - stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Kolegium przywołało ustalenia organu I instancji uznając je za prawidłowe. Wskazało również, że skarżący został skierowany do poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej w związku z rozpoznaniem zwichnięcia, skręcenia i naderwania stawów i więzadeł na poziomie stawu skokowego i stopy a także do poradni okulistycznej z podejrzeniem jaskry. Dalej wyjaśniło, że opłaty za gaz i prąd wynoszą 150,00 zł zaśna koncie skarżącego w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na dzień 14 sierpnia 2022 r. widnieje zaległość w wysokości 1 665,15 zł. Kolegium podniosło, że przedstawiona sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie wyróżnia go spośród osób z trudnościami życiowymi, klientami ośrodków pomocy społecznej. Zgodnie z danymi Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, w województwie mazowieckim w 2021 r. minimum egzystencji dla gospodarstwa jednoosobowego wynosiło miesięcznie 650,77 zł. Zatem, wraz z zasiłkiem okresowym, skarżący uzyskuje kwotę ponad dwukrotnie wyższą. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji braku szczególnych, indywidualnych potrzeb skarżącego nie ma podstaw do przyznania mu pomocy w wymiarze wyjątkowo odbiegającym od innych świadczeń tego typu. Wskazał także, że podstawowe bytowe potrzeby skarżącego są w wystarczającym stopniu zaspokajane przez organ w ramach świadczenia pomocy społecznej. Kolegium przyjęło, że plan pomocy sformułowany na stronie trzeciej formularza wywiadu ma podstawy w zebranym materiale dowodowym. W zakresie dofinansowania leków i majtek chłonnych ustalono, że część wydatków wynikająca z faktur została pokryta, zaś na wrzesień 2022 r. do wypłaty pozostaje udokumentowana kwota 205,00 zł. Z kolei, kwota 600,00 zł na wydatki związane z mieszkaniem przekracza miesięczny koszt eksploatacji mieszkania, ale równocześnie wspiera wyjście skarżącego z zadłużenia wobec Spółdzielni Mieszkaniowej. Kwota 200,00 zł wystarczy na zakup odzieży. W oparciu o wyżej omówiony stan faktyczny oraz zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej Kolegium zaakceptowało sporządzony przez pracownika socjalnego plan pomocy, przyjmując za uzasadnioną kwotę zasiłku na wrzesień 2022 r. w łącznej wysokości 1 005,00 zł. W konsekwencji Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie organu I instancji, aczkolwiek dostrzegło wadę rozstrzygnięcia, która jako istotna (w jego ocenie) skutkowała koniecznością uchylenia decyzji Burmistrza [...] nr [...]. I tak Kolegium wyjaśniło, że w sentencji decyzji organu I instancji wskazano, iż przyznaje się skarżącemu zasiłek celowy na miesiąc wrzesień 2022 r. w wysokości 1 050,00 zł, w tym: 200,00 zł na zakup odzieży, 600,00 zł na opłaty mieszkaniowe, 205,00 zł na zakup leków i majtek chłonnych, gdy tymczasem suma kwot na wymienione potrzeby wynosi 1 005,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie jest więc wewnętrznie sprzeczne gdyż przyznaje dwie różne kwoty zasiłku, a tym samym, nie może skutecznie funkcjonować w obrocie prawnym. Jednocześnie organ odwoławczy rozpoznał sprawę co do istoty. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 139 k.p.a.: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." W ocenie Kolegium, skoro jego decyzja usuwa istotną wadę rozstrzygnięcia organu I instancji, to tym samym nie jest orzeczeniem na niekorzyść strony, orzeczenie jest jednoznaczne i spójne oraz nie pogarsza sytuacji prawnej wynikającej z uchylonej decyzji organu I instancji, która jest wewnętrznie sprzeczne. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji (przez wskazanie dwóch różnych kwot zasiłku) rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i 2 k.p.a.: "§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji." Według natomiast art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Kolegium podniosło, że z przepisów tych wynika, iż załatwienie sprawy polega na wydaniu decyzji zawierającej rozstrzygnięcie co do istoty a decyzja nie może zawierać dwóch różnych rozstrzygnięć tej samej sprawy. Tym samym, decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie powinna rozstrzygać o jednym zasiłku a nie o dwóch różnych kwotach zasiłku. Wobec tego, w ocenie Kolegium, decyzja rażąco naruszyła art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Skargę na decyzję Kolegium z 26 października 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]. Skarżący wskazał, że decyzja nr KOA/4340/Op/22 narusza prawo z kilku powodów: – nie posiada przekonującego i rzetelnego uzasadnienia prawnego i materialnego; – w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie ma polemiki prawniczej z treścią odwołania; – decyzja wykracza poza granice uznania administracyjnego; – w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji nie zebrano kompletnego materiału dowodowego, m.in. nie sięgnięto po dokumentację finansową, księgową OPS w kontekście kwot przelewu zasiłków celowych w danym miesiącu na rachunek bankowy skarżącego; – Kolegium wydało decyzję bez akt postępowania administracyjnego z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]; – kwota zasiłku orzeczona przez Kolegium jest, niższa niż jedna z kwot wskazanych w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy zgodnie z art. 139 k.p.a. "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."; nic takiego nie miało miejsca; – organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o sprostowaniu oczywistej pomyłki pisarskiej; – uzasadnienie decyzji jest bardzo dużymi miejscami publicystyczne, a nie prawnicze; – brakuje w uzasadnieniu logiki prawniczej; – Kolegium przemilcza istnienie Konstytucji RP, Karty Socjalnej, Europejskich Praw Człowieka, milczy nad dorobkiem EAPN (Polskiego Komitetu Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu). Skarżący podniósł także zarzuty co do decyzji organu I instancji z [...] września 2022 r., nr [...], podnosząc że: – decyzja nie posiada przekonującego i rzetelnego uzasadnienia prawnego i materialnego; – decyzja wykracza poza granice uznania administracyjnego; – w postępowaniu administracyjnym nie zebrano kompletnego materiału dowodowego; – w danym miesiącu nie było faktycznie żadnego wywiadu środowiskowego w domu, nawet telefonicznego. W konsekwencji, skarżący wniósł o unieważnienie/uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji. Podniósł, że chce otrzymać zasiłek celowy na kwotę 1 500 zł na dany miesiąc. W jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zamiast "zabierać" skarżącemu kwotę 45 zł własną decyzją powinno jeszcze przyznać dodatkowo kwotę 450 zł - obojętne, na który zasiłek celowy. W uzasadnieniu skargi [...] przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 7 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego, działająca z urzędu, poparła skargę wywiedzioną przez skarżącego. Wskazała, że o ile oczywistym jest, że przyznanie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego i jest to świadczenie fakultatywne, zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości, o tyle nie można tracić z pola widzenia trudnej sytuacji bytowej w jakiej znalazł się skarżący, żyjący w skrajnym ubóstwie, leczący się na szereg schorzeń. Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia także decyzji organu I instancji. Jednocześnie wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21) oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna. Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 października 2022 r., nr KOA/4340/Op/22. Organ ten, w punkcie pierwszym: uchylił w całości decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na miesiąc wrzesień 2022 r. w kwocie 1 050,00 zł (w tym: 200,00 zł na odzież; 600,00 zł na opłaty mieszkaniowe; 205,00 zł na zakup leków i majtek chłonnych) oraz w punkcie drugim: orzekł co do istoty w sprawie, tj. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na miesiąc wrzesień 2022 r. w wysokości 1 005,00 zł (w tym: 200,00 zł na zakup odzieży; 600,00 zł na opłaty mieszkaniowe; 205,00 zł na zakup leków i majtek chłonnych). W ocenie organu odwoławczego działanie takie nie naruszyło art. 139 k.p.a. (działania na niekorzyść strony) albowiem w ten sposób usunięto sprzeczność w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji polegającą na niezgodności pomiędzy kwotą przyznanego zasiłku celowego (1 050,00 zł) a sumą kwot w skład jego wchodzących (1 005,00 zł). Zdaniem składu orzekającego postępowanie Kolegium narusza prawo. W tym miejscu wymaga przypomnienia, że w myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius zawarta w tym przepisie należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Podstawową funkcją tej zasady jest to aby w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie pogorszył sytuacji prawnej strony odwołującej się, tj. aby strona nie uzyskała mniej praw lub nie zostały nałożone na nią nowe dodatkowe obowiązki, niż te wynikające z decyzji organu I instancji. Chodzi o to aby nie nastąpił uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej strony odwołującej się. Przy czym należy podkreślić, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego, bowiem jednocześnie określa wyjątki, kiedy od stosowania tej podstawowej zasady organ odwoławczy może odstąpić. Te wyjątki to sytuacje, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem, decyzja organu I instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się, ale jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach. Wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. W sytuacji odstępstwa od zasady określonej w art. 139 k.p.a., organ II instancji winien szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego. W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że skorzystanie przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Tak więc, tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, zwykłe zaś naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1357/18, publik. CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium rozpoznając odwołanie złożone przez [...] postanowiło odstąpić od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z powodu stwierdzenia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, tj. art. 39 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Wobec tego Kolegium - w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty. W tym miejscu Sąd zauważa, że jak przyjmuje się w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 39 ustawy o pomocy społecznej może być najwyżej oceniane w kontekście zwykłego naruszenia prawa, skutkującego np. sprostowaniem aktu - czego akurat organ I instancji nie uczynił. Tym samym, wobec nieprawidłowego zsumowania przez organ I instancji kwot przyznanych skarżącemu na określone potrzeby (składających się na zasiłek celowy w miesiącu wrześniu 2022 r.), strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tego tytułu. Skarżący złożył przecież środek odwoławczy w przekonaniu, że nie pogorszy swojej sytuacji. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie zobowiązane do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 k.p.a., w granicach przedmiotowych sprawy, mając na względzie zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej się, uwzględniając w tym kontekście wyżej przytoczone uwagi. Na tym etapie sprawy Sąd odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).