I OZ 499/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/23 o odrzuceniu sprzeciwu w sprawie ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr 3927/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/23, powołując się na art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. i art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") odrzucił sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. (dalej: Prokurator/Sprzeciwiający się) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 30 listopada 2022 r. nr 3927/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, uznając, że został on wniesiony po terminie. W uzasadnieniu Sąd I wskazał, że Prokurator sprzeciw od decyzji Wojewody mógł wnieść najpóźniej 5 stycznia 2023 r., podczas gdy dokonał tego dopiero 30 maja 2023 r., a więc blisko pięć miesięcy po upływie przewidzianego ustawą terminu na jego wniesienie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64b § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a., polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów poprzez przyjęcie, że Prokurator działający na prawach strony ale nie będący stroną postępowania administracyjnego, nie posiada uprawienia do złożenia sprzeciwu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie decyzji. Zdaniem Prokuratora, sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") może być wniesiony przez prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Zgodnie bowiem z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jego zdaniem, z dalszych przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a., jak również z art. 151a p.p.s.a. nie wynika, by w stosunku do sprzeciwu wyłączone zostało zastosowanie art. 53 § 3 p.p.s.a., to jest przepisu przewidującego możliwość wniesienia skargi, przez prokuratora w dłuższym, bo sześciomiesięcznym terminie. W jego ocenie, interpretacja przepisów uniemożliwiających złożenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej przez prokuratora w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia jej stronie, skutkowałaby iluzorycznością posiadania uprawnienia przez podmiot działający na prawach strony, a także pozostawieniem w obiegu prawnym decyzji kasatoryjnych obarczonych wadami prawnymi, bowiem termin 14 dni, w sytuacji gdy prokurator nie jest stroną takiego postępowania, wobec inicjowania działań na wniosek organu bądź też stron postępowania może być niemożliwy do zachowania. Prokurator zaznaczył również, że podstawowym, ustawowym zadaniem prokuratury, obok ścigania przestępstw, jest strzeżenie praworządności. Unormowania k.p.a., jak też p.p.s.a. przyznają prokuratorowi konkretne uprawnienia i instrumenty prawne, które mają zapewnić prawidłowe i jednolite stosowanie prawa na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Sprzeciwiający się wskazał także, że stanowisko takie znajduje oparcie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: I SA/Wa 2705/20, I SA/Wa 1618/21, I SA/Wa 415/23, I SA/Wa 517/23, I SA/Wa 803/23, I SA/Wa 269/23 i I SA/Wa 1006/23), jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1413/22), które to sądy nie tylko, że nie kwestionowały uprawnienia prokuratora do składania sprzeciwu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenie decyzji stronie, ale podzielały zapatrywania prawne prokuratora co do konieczności uchylenia skarżonych decyzji. Ponadto, zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność. Zatem gdyby Sąd ten stwierdził, że prokurator nie dochował terminu złożenia sprzeciwu, kwestia ta podlegałaby ocenie z urzędu. Reasumując, w ocenie Prokuratora, sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może być wniesiony przez prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Powyższe stwierdzenie uzupełnił o to, że termin 6 miesięcy będzie dla prokuratora wiążący wyłącznie, w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony (jak w niniejszej sprawie). W przypadku zainicjowania postępowania lub wstąpienia do postępowania wszczętego na żądanie innego podmiotu prokurator będzie mógł wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu decyzji kasatoryjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 64c § 1-3 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu. Termin ten uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw wprost do sądu administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w chwili jej wprowadzenie była novum w polskim systemie prawa administracyjnego. Została ona wprowadzona na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "u.z.k.p.a"), zmieniając tym samym ogólną zasadę, że od wszystkich ostatecznych decyzji administracyjnych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. U.z.k.p.a. wprowadziła m.in. zmiany w zakresie właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych i w zakresie kontroli sądowej, przeprowadzanej w sprawach zakończonych wydaniem decyzji kasacyjnej. W art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1396 ze zm.), dodany został § 2 uprawniający sądy administracyjne do orzekania także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Dział III p.p.s.a., zatytułowany "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został poszerzony poprzez dodanie Rozdziału 3a zatytułowanego "Sprzeciw od decyzji". W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., zgodnie z przepisem art. 3 § 2a p.p.s.a. do właściwości sądów administracyjnych, oprócz spraw wymienionych w § 2 tego artykułu i innych spraw określonych w przepisach odrębnych, należy rozpatrywanie sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym przepis art. 64a p.p.s.a. wprost stanowi, że od decyzji kasacyjnej nie przysługuje skarga, a strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W literaturze podkreśla się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia. Z treści komentowanego przepisu wynika, że także ustawodawca instytucje te rozróżnia. W sposób wyraźny wskazuje na to sformułowanie użyte w art. 64a: "Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 (...), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw". W związku z powyższym zwrócić uwagę należy na ratio legis instytucji sprzeciwu. Podstawowym założeniem wprowadzenia sprzeciwu do polskiego porządku prawnego było usprawnienie postępowania odwoławczego, poprzez zmniejszenie ilości wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych. Taki sam cel miała poprzednia nowelizacja k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Wówczas zmianie poddano brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., teoretycznie zawężając możliwość wydawania orzeczeń kasacyjnych przez organ odwoławczy. Z tych względów, ustawodawca – mając na celu usprawnienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego – wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, co spowodowało wprowadzenie optymalnie krótkich terminów dla wniesienia tego środka zaskarżenia. Na powyższe słusznie również zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Jak już opisano powyżej ustawodawca w art. 64c § 1 zastrzegł czternastodniowy termin na wniesienie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Ponadto, w postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu biorą udział tylko wnoszący sprzeciw oraz organ administracji publicznej, którego działanie zostało zaskarżone. Lex specialis stanowi regulacja zawarta w art. 64b § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., który normuje udział uczestników na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uregulowanie to miało również na celu uproszczenie i przyspieszenia postępowania sądowego. Jego stroną będzie bowiem tylko ta strona postępowania administracyjnego, która jest niezadowolona z decyzji kasacyjnej i zaskarży ją do sądu. Wyłączone natomiast zostaną osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, ale nie wniosły przewidzianego prawem środka zaskarżenia, ponieważ na mocy wyłączenia stosowania przepisu art. 33 p.p.s.a. nie będą one uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika nie będzie mogła zgłosić się również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Unormowanie to również miało na celu skrócenie postępowania wywołanego sprzeciwem, ponieważ stosowanie do przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. in fine, na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Wyeliminowanie z postępowania ze sprzeciwu uczestników postępowania i organizacji społecznych, oraz uniemożliwienie im składania zażalenia w tym przedmiocie, miało zapobiec niewątpliwie przedłużaniu procedury sądowej. Zauważyć też należy, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że ustawodawca wprowadzając do p.p.s.a. nowy środek zaskarżenia, jakim jest sprzeciw, nie dokonał stosownej nowelizacji art. 8 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Ustawodawca w tym katalogu nie zawarł sprzeciwu. Natomiast z brzmienia art. 64b § 1 p.p.s.a. wynika, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne w tym przepisie są zastrzeżenia "odpowiednio" (a nie wprost) i "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej", na co zwrócił również uwagę Sąd I instancji. Stosując więc odpowiednio przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. uznać należy legitymację prokuratora do wniesienia sprzeciwu, także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją. Natomiast przepis art. 53 § 3 p.p.s.a., z którego Prokurator wywodzi uprawnienie do złożenia sprzeciwu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji stronie, nie może mieć zastosowania, z uwagi na motyw ustawodawczy instytucji sprzeciwu, którego celem było usprawnienie załatwienia spraw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie dopuszczalności wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej przez prokuratora w terminie sześciu miesięcy, niweczyłoby ten zamysł ustawodawcy zwłaszcza, w sytuacji możliwości załatwienia sprawy w tym czasie przez wydanie decyzji ostatecznej, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (odnośnie do działki nr [...]). Wobec powyższego w omawianej kwestii stwierdzić należy, że przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. nie znajdzie zastosowania, a termin do wniesienia sprzeciwu dla Prokuratora został określony w art. 64c § 1 p.p.s.a. i wynosi – podobnie jak dla strony – 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji kasacyjnej (por. Duże Komentarze Becka - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pod redakcją R. Hauser i M. Wierzbowski, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2023 r., str. 518-519). Nie można też zapomnieć, że konsekwencją dążenia przez ustawodawcę do szybkiego rozpatrzenia sprawy wszczętej wskutek wniesienia sprzeciwu jest również unormowanie terminu, w jakim sprzeciw powinien zostać rozpoznany przez sąd administracyjny. Ustawodawca przewidział krótki, bo zaledwie trzydziestodniowy termin na rozpoznanie tego środka zaskarżenia przez sąd. Z tego też względu słusznie Sąd I instancji uznał, że prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji kasatoryjnej. Identyczny termin obowiązuje Prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast przewidziany dla prokuratora termin z art. 53 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji wskazał, że termin do wniesienia sprzeciwu dla ostatniej ze stron minął 5 stycznia 2023 r. Prokurator mógł więc wnieść sprzeciw od decyzji w terminie do 5 stycznia 2023 r. włącznie. Natomiast złożył sprzeciw dopiero 30 maja 2023 r. (data stempla pocztowego nadania przesyłki). W związku z powyższym wniesienie sprzeciwu nastąpiło po upływie przewidzianego ustawą terminu na jego wniesienie. Tym samym zarzuty zawarte w zażaleniu jako niezasadne nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i przyjmuje je za własne. Odnosząc się natomiast do powołanych w uzasadnieniu zażalenia (na poparcie stanowiska o możliwości złożenia sprzeciwu przez Prokuratora w terminie 6 miesięcznym) wyroków wskazać należy, że w żadnym z nich ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosiły się do kwestii terminu przysługującego Prokuratorowi na wniesienie sprzeciwu od decyzji do sądu administracyjnego. Zauważyć też należy, że ze wszystkich wymienionych w zażaleniu wyroków Sądu I instancji, tylko w jednym przypadku sprzeciw został oddalony (wyrok z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 415/23) i w niej też tylko została złożona skarga kasacyjna zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2608/23. Zatem jedynie w tej sprawie (brak wyznaczonego terminu posiedzenia Sądu) Naczelny Sąd Administracyjny będzie dopiero badał z urzędu ewentualną nieważność postępowania. W pozostałych wymienionych w zażaleniu wyrokach Sądu I instancji – skarg kasacyjnych nie wniesiono, gdyż wyrokami tymi uchylono zaskarżone decyzji, a więc od rozstrzygnięcia takiego, zgodnie z art. 151a § 3 p.p.s.a. środek odwoławczy nie przysługiwał. Na marginesie sprawy zauważyć należy, że w wyniku uchylenia przez Wojewodę części decyzji organu I instancji - postępowanie będzie toczyło się ponownie (skutek kwestionowanej decyzji kasacyjnej). Wtedy też Prokurator będzie miał możliwość przedstawić swoje racje merytoryczne i bronić interesu społecznego poprzez zaprezentowanie organom administracyjnym odpowiednich twierdzeń i wniosków co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu oraz ewentualnie wnieść środki odwoławcze od wydanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.