II SA/Ol 872/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr SKO.73.384.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 13 lipca 2023 r. Burmistrz (dalej jako: "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie L., gm. N. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. H., właścicielka sąsiedniej działki nr [...]. Podniosła, że inwestor przystąpił już do realizacji inwestycji i naruszył jej prawo własności przez urządzenie bezprawnego dojazdu przez jej działkę na plac budowy, wyrządzając na niej szkody. Podała, że na dzień 21 lipca 2023 r. na terenie budowy były wykonane już w całości fundamenty budynku, którego zaskarżona decyzja dotyczy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 31 sierpnia 2023 r. nr SKO.73.384.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. W związku z zarzutem odwołania organ w pierwszej kolejności winien zweryfikować materiał dowodowy i dokonać oceny na jakim etapie jest planowana inwestycja. W przypadku, gdy jest ona w toku, bądź gdy została zrealizowana, należy ustalić, czy toczy się postępowanie legalizacyjne. Tylko w przypadku, gdy takie postępowanie (legalizacyjne) jest w toku, możliwe jest kontynuowanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji gdy organ ustali, że przed organami nadzoru budowalnego nie toczy się postępowanie legalizacyjne, wówczas postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy będzie bezprzedmiotowe. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła inwestorka G. O. (dalej jako: "skarżąca"). Zaprzeczyła, aby w dniu wydania decyzji prowadzona była budowa budynku. Na dowód przedłożyła kserokopie protokołu sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "PINB") z 26 lipca 2023 r. Zarzuciła, że wnosząca odwołanie nie miała interesu prawnego i nie może być uznana za stronę, ponieważ projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z urządzeniami sytuowany będzie w całości na działce inwestora. Czyli obszar oddziaływania znajduje się w całości na działce inwestora. Budynek nie będzie powodował zacienienia działki sąsiedniej, której właścicielem jest odwołująca się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W wyroku z 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23, publ. w CBOSA). W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot uprawniony - stronę postępowania, co kwestionuje skarżąca w sprzeciwie. W tym zakresie należy wyjaśnić skarżącej, że podnoszone przez nią okoliczności o niewykraczaniu obszaru odziaływania inwestycji poza teren jej działki mogą mieć znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, ale na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682). Udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy kolejnego, odrębnego etapu inwestycyjnego. Przepisy regulujące wydawanie pozwolenia na budowę nie mają zastosowania przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: "u.p.z.p.") określa w art. 64a i art. 64aa kręg stron postępowania przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio dla budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 i biogazowni rolniczej. W rozpatrywanym przypadku wniosek dotyczy innego rodzaju zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje norma ogólna przepisu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W wyroku z 4 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1670/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przepis art. 28 k.p.a. do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, czyli spraw, w którym ma być wydana decyzja określająca m. in. sposób zagospodarowania nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), wskazał, że stronami tego postępowania są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20, CBOSA). NSA podkreślił, że konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 917/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 78/19, publ. w CBOSA). Sąd podziela pogląd Kolegium, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia, dostarczone przez odwołującą się, na których widać rozpoczętą budowę. D. H. podała, że po zgłoszeniu przez nią samowoli budowlanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego inwestorka zasypała wykonane w całości fundamenty budynku. W piśmie z 21 września 2023 r. PINB poinformował organ I instancji, że w czasie kontroli z 26 lipca 2023 r. nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...], obręb L. W protokole tym stwierdzono prowadzenie na działce nr [...] robót ziemnych i porządkowych. Inwestorka oświadczyła wówczas, że nie są to roboty związane z budową domu. Stwierdzono też, zgromadzenie desek i zbrojenia na potrzeby przyszłej budowy. PINB uwzględnił oświadczenie inwestorki i nie wszczął postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie. PINB nadmienił przy tym, że w związku z przekazanymi informacjami niniejsza budowa została ujęta w planie kontroli. Oznacza to, że w dalszym ciągu nie jest oczywisty stan faktyczny i wymaga wyjaśnienia, czy inwestorka rozpoczęła budowę mimo braku wymaganych decyzji. Z wyjaśnień PINB wynika, że organ ten zamierza ponownie przeprowadzić kontrolę działki inwestorki i zweryfikować, czy faktycznie doszło do zasypania wykonanych fundamentów, a tym samym do popełnienia samowoli budowlanej wymagającej postępowania legalizacyjnego. Ustalenia PINB będą miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w ramach postępowania legalizacyjnego. W judykaturze akcentuje się konieczność rozróżnienia zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, dostępny w CBOSA). Co prawda ustalenie warunków zabudowy w obu przypadkach odbywa się w taki sam sposób, jednakże gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W wyroku z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2246/20 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego Dlatego też w sytuacji realizowanej już inwestycji z decyzji powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego (tak NSA w wyroku z 28 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2333/16, publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.