II SA/Łd 153/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. a.bł. Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z 29 października 2021 r. ustalił w stosunku do M.D. opłatę za pobyt babki, J.D., w domu pomocy społecznej w wysokości 2.783,73 zł miesięcznie od dnia przyjęcia babki do placówki, tj. od 14 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że J.D. jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 1.169,51 zł miesięcznie od 14 kwietnia 2021 r., a wnoszona przez nią oplata w wysokości 70% dochodu nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w dps, który wynosi 4.525,00 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2021 r., na podstawie Zarządzenia Nr 6850/VIII/21 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31 marca 2021 r., poz. 1462). Organ dodał, że M.D. jest wnukiem (zstępnym) J.D. oraz jedną z sześciu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które prowadzą cztery odrębne gospodarstwa domowe. Ponadto jest jedyną osobą zobowiązaną, która uniemożliwiła ustalenia swojej sytuacji dochodowej (czyli odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rozumieniu art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) o pomocy społecznej. Z zebranej przez organ dokumentacji wynika, że J.D. jest rozwiedziona, jej syn W.D., nie wnosi opłaty, ponieważ jego dochód jest niższy niż opisane przepisami stosowne kryterium dochodowe, podobnie jak wnuczka (zstępna) J.D., M.D1. Natomiast M., M1. i M.B2., tj. syn oraz wnuki J.D., prowadzący wspólne gospodarstwo domowe, wnoszą opłatę w wysokości 571,76 zł miesięcznie od 14 kwietnia 2021 r. Opłata została ustalona w drodze odrębnego aktu stosowania prawa zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Dalej organ wyjaśnił, że 1 grudnia 2020 r. wpłynął niepełny formularz wywiadu środowiskowego z 29 października 2020 r., z którego wynika, że nie ustalono dochodów M.D., ani jego rodziny, a strona nie chciała udzielić informacji gdzie pracuje i ile zarabia. Pracownik socjalny ustalił, że strona wyjeżdża do pracy zagranicę. Pismem z 2 marca 2021 r. zobowiązano stronę do umożliwienia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz poinformowano o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. Następnie 30 kwietnia 2021 r. do organu wpłynął formularz niekompletnego wywiadu środowiskowego z 15 kwietnia 2021 r., a do wywiadu nie zostały dołączone żadne dokumenty potwierdzające sytuację dochodową rodziny strony. Formularz wywiadu zawiera wyłącznie oświadczenie M.D. o braku relacji rodzinnych z babką, wyrok Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z 23 grudnia 1992 r. sygn. akt II C 145/92 o rozwodzie jego rodziców oraz o ograniczeniu władzy rodzicielskiej ojca nad M.D., dwa egzemplarze odpisu skróconego aktu małżeństwa ojca, a także zaświadczenie lekarskie z 15 kwietnia 2021 r. o stanie zdrowia A.B. wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Pismem z 5 maja 2021 r. zobowiązano stronę do uzupełnienia wywiadu środowiskowego o stosowne załączniki potwierdzające sytuację dochodową rodziny za marzec 2021 r. oraz pouczono o skutkach nieuzupełnienia wywiadu i w konsekwencji uznaniu takiego działania za odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie z 16 czerwca 2021 r. strona uznała, że prowadzone postępowanie jest przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności odpłatnością powinny zostać obciążone dzieci. Dodatkowo wyjaśniono, że strona nie odmawia udzielenia wywiadu, lecz uzupełnienia wywiadu u wnuków można żądać po zakończeniu postępowań wobec dzieci. Pismem z 13 lipca 2021 r. organ ponownie zobowiązał stronę do złożenia stosownych zaświadczeń o dochodach rodziny za marzec 2021 r. z uwzględnieniem informacji o wysokości kosztów uzyskania przychodu ze względu na zmianę definicji dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz poinformował o opłatach pozostałych osób zobowiązanych, a także o zasadach wnioskowania o zwolnienie z opłaty. W piśmie z 23 sierpnia 2021 r. strona wniosła o udzielenie informacji czy przed organem toczy się postępowanie w sprawie wszystkich osób zobowiązanych, tj. strony, W.D., M.D1, M.B., M.B2 i M.B1. W konsekwencji, z uwagi na uniemożliwienie ustalenia sytuacji dochodowej i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ przesłał M.D. dwa egzemplarze umowy ustalającej przedmiotową opłatę w wysokości 2.783,73 zł, ustaloną zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. Poinformował także o opłatach pozostałych osób zobowiązanych oraz o braku konieczności ustalenia tej opłaty w jednym postępowaniu i w jednej decyzji oraz pouczył o skutkach odmowy zawarcia umowy. W kolejnym piśmie z 29 września 2021 r. strona zwróciła się o udzielenie informacji w zakresie prowadzonego postępowania, kwestionując wysokość ustalonej opłaty, wyliczając ją samodzielnie w kwocie 559,25 zł. Organ dalej wyjaśnił, że jedynie w przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy zatem tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Oznacza to, że strona jest jedyną osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty, o której mówią art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. Brak współdziałania strony postępowania o ustalenie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uniemożliwia organowi ustalenie sytuacji dochodowej, osobistej i majątkowej osoby zobowiązanej. Zdaniem organu sytuację, w której osoby zobowiązane godzą się na wywiad, ale odmawiają podania pełnej informacji na temat dochodu, należy uznać za równoznaczną z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu. Ponadto nieodesłanie umowy należy uznać za odmowę jej zawarcia w świetle obowiązujących przepisów. Powyższe skutkuje koniecznością wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat w trybie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. W konkluzji organ wskazał, że M.D. jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych, o której mowa art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s., tj. która uniemożliwiła ustalenia swojej sytuacji dochodowej i odmówiła zawarcia umowy. Różnica między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w placówce a opłatą mieszkanki i opłatami pozostałych osób zobowiązanych wynosi 2.783,73 zł miesięcznie, zatem M.D. jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt babki w dps w wysokości 2.783,73 zł od 14 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 27 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy ww. decyzje organ pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu przypomniało, że J.D. jest babką M.D.. Posiada sześcioro zstępnych, którymi są: M.B. (syn) i jego dzieci M.B1. i M.B2 oraz W.D. (syn) i jego dzieci M.D1 oraz M.D. W odniesieniu do każdej z ww. osób Prezydent Miasta Łodzi prowadził postępowanie w celu ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej i ustalił, że M.B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi. W oparciu o dokonane ustalenia określono wysokość należnej opłaty w odrębnym postępowaniu w kwocie 571,76 zł. - z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.. Postępowania przeprowadzone wobec W.D. oraz M.D1 wykazały, iż osoby te - wobec nieprzekroczenia kryterium dochodowego - nie są zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt J.D. w placówce. Organ prowadził też postępowanie wobec M.D., podejmując opisane wyżej próby dokonania ustaleń dotyczących jego sytuacji rodzinnej i dochodowej. Kolegium podkreśliło przy tym, iż kierowane do strony informacje o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przedłożenia niezbędnej dokumentacji obrazującej sytuację dochodową, jak również pouczenia o konsekwencjach odmowy udzielenia wywiadu były jednoznaczne, precyzyjne i wyczerpujące. Pomimo tego M.D., wprawdzie, formalnie reagował na przesyłaną do niego korespondencję, to w rzeczywistości odmawiał konsekwentnie podania jakichkolwiek informacji odnośnie sytuacji dochodowej oraz przedstawienia dokumentów w tym zakresie, polemizując z organem co do zasadności ich przedłożenia. Dalej Kolegium przypomniało, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 28 września 2020 r. skierowano J.D. do dps dla osób przewlekle somatycznie chorych. Decyzją z 28 września 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił odpłatność J.D. w ww. placówce w kwocie 1169,51 zł. Decyzją z 2 marca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi umieścił J.D. w placówce, a faktycznie w placówce J.D. przebywa od 14 kwietnia 2021 r. Średni koszt pobytu w dps wynosi w okresie od 1 kwietnia 2021 r. 4525,00 zł. Poza opłatą wnoszoną przez J.D., zobowiązanym do wnoszenia opłaty jest również M.B., który prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoimi dziećmi (oraz wnukami J.D.) – M.B1. oraz M.D2. Opłata M.B. określona została w odrębnym postępowaniu w kwocie 571,76 zł. Pozostałe osoby tj. W.D. (syn) oraz M.D1 (wnuczka) nie są zobowiązane do wnoszenia opłaty - wobec nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Tym samym łączna wysokość opłat wnoszonych przez J.D. (1169,51 zł) oraz pozostałych zobowiązanych (571,76 zł) wynosi 1741,27 zł i nie pokrywa miesięcznego średniego kosztu utrzymania mieszkańca. Tym samym, różnica pomiędzy średnim kosztem pobytu w placówce a opłatami wnoszonymi przez pozostałych zobowiązanych wynosi 2783,73 zł i taką też opłatę ustalono wobec M.D. Organ odwoławczy dodał, że M.D. jest jedyną osobą, która odmówiła przekazania informacji o swojej sytuacji dochodowej, a zatem jest jedyną osobą której zobowiązanie ustalono zgodnie z art. 61 ust. 2f u.p.s. nie ma tu zatem mowy jakiejkolwiek proporcjonalności. Zdaniem organ proponowane przez stronę zasady ustalenia opłaty w istocie promowałyby osoby, które odmawiają współdziałania z organami pomocy społecznej, kosztem osób które udzielają pełnych informacji odnośnie swojej sytuacji życiowej i dochodowej, zwłaszcza w przypadku osób znajdujących się w sytuacji niekorzystnej. W skardze M.D. zarzucił naruszenie: - art. 7 i 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie pytań zawartych w pismach czy postępowanie toczy się przeciwko wszystkim osobom zobowiązanym do ponoszenia kosztów za pobyt J.D. to jest najpierw względem wszystkich dzieci J.D., a następnie wszystkich wnuków, jak również nieuwzględnienie chęci podpisania umowy na kwotę 559,25 zł; - art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż nie podpisał umowy o ponoszenie opłat za pobyt babki w domu pomocy społecznej, gdzie cały czas wyrażam chęć podpisania takowej umowy; - art. 61 u.p.s., poprzez nieustalenie pełnego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił m.in. nie zgadza się z treścią decyzji i wyraża chęć zawarcia umowy ale nie na kwotę 2 783,73 zł, ponieważ w ocenie skarżącego prawidłowa kwota to 559,25 zł i taka kwota powinna być zawarta w umowie. Dodał, że jest sześć osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt babki w dps i każda z nich powinna ponosić opłatę w wysokości 559,25 zł, a kwota jaka została wskazana w umowie, oraz w decyzji - 2.783,73 zł jest kwotą nieproporcjonalną do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. W piśmie procesowym z 14 czerwca 2022 r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. W trakcie rozprawy skarżący podtrzymał zarzuty skargi i wyjaśnił, że informacje o swojej sytuacji dochodowej przedstawił organowi w maju 2022 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.)w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi ustalająca opłatę skarżącego za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 202 r., poz. 2268). Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący jako wnuk osoby umieszczonej w dps należy do grona osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt ojca w dps. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.s. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 u.p.s.). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s,). Z analizy akt sprawy wynika, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie poprzedziło postępowanie, w toku którego skarżący uchylał się od współpracy z organem w zakresie udzielenia jakichkolwiek informacji odnośnie swojej sytuacji dochodowej. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów obrazujących dochody jego rodziny, tym samym nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który by potwierdził jego sytuacją dochodową, a także nie podpisał umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty wskazujące, że organ pomocowy wielokrotnie podejmował próby ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego i jego rodziny. I tak z wywiadu środowiskowego z 29 października 2020 r., wynika, że nie ustalono dochodów M.D., ani jego rodziny, a skarżący nie chciał udzielić informacji gdzie pracuje i ile zarabia. Pracownik socjalny ustalił, że skarżący wyjeżdża do pracy zagranicę. Pismem z 2 marca 2021 r. organ pomocowy zobowiązał skarżącego do umożliwienia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz poinformowano o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. Z kolejnego, niekompletnego wywiadu środowiskowego z 15 kwietnia 2021 r., także nie wynika sytuacja dochodowa rodziny skarżącego. Do wywiadu nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających sytuację dochodową rodziny strony. Do wywiadu dołączono natomiast oświadczenie M.D. z 13 kwietnia 2021 r. o braku relacji rodzinnych z babką i ojcem, wyrok Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z 23 grudnia 1992 r. sygn. akt II C 145/92 o rozwodzie jego rodziców oraz o ograniczeniu władzy rodzicielskiej ojca nad M.D., odpis skróconego aktu małżeństwa ojca, a także zaświadczenie lekarskie z 15 kwietnia 2021 r. o stanie zdrowia A.B. Z wywiadu wynika, że zostały zerwane wszelkie więzi rodzinne z ojcem i babką skarżącego. Kolejnym pismem z 5 maja 2021 r. zobowiązano stronę do uzupełnienia wywiadu środowiskowego o stosowne załączniki, potwierdzające sytuację dochodową rodziny za marzec 2021 r. oraz pouczono o skutkach nieuzupełnienia wywiadu i w konsekwencji uznaniu takiego działania za odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tego samego dnia pracownik socjalny sporządził notatkę służbową, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony ze skarżącym po 15 kwietnia 2021 r., po powrocie skarżącego z pracy za granicą. Następnym pismem z 13 lipca 2021 r. organ ponownie zobowiązał stronę do złożenia stosownych zaświadczeń o dochodach rodziny za marzec 2021 r., z uwzględnieniem informacji o wysokości kosztów uzyskania przychodu ze względu na zmianę definicji dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz poinformował o opłatach pozostałych osób zobowiązanych, a także o zasadach wnioskowania o zwolnienie z opłaty. Wprawdzie jak słusznie zauważyło Kolegium skarżący formalnie reagował na przesyłaną do niego korespondencję, to jednak konsekwentnie nie podawał jakichkolwiek informacji odnośnie sytuacji dochodowej rodziny a nadto nie przedstawił żadnych dokumentów w tym zakresie. Wobec tego, z uwagi na uniemożliwienie ustalenia sytuacji dochodowej, a tym samym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ przesłał M.D. dwa egzemplarze umowy ustalającej przedmiotową opłatę w wysokości 2.783,73 zł, ustaloną zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. Organ poinformował także o opłatach pozostałych osób zobowiązanych oraz o braku konieczności ustalenia tej opłaty w jednym postępowaniu i w jednej decyzji oraz pouczył o skutkach odmowy zawarcia umowy. W odpowiedzi skarżący zwrócił się o udzielenie informacji w zakresie prowadzonego postępowania, kwestionując wysokość ustalonej opłaty, wyliczając ją na kwotę 559,25 zł. W ocenie sądu skarżący konsekwentnie nie wyrażał zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, poprzez nieujawnianie swojej sytuacji dochodowej ze względu na złe relacje z babką, a także ojcem, a właściwe ich brak. Skarżący miał jednocześnie świadomość zarówno tego, że ciąży na nim obowiązek pokrycia kosztów pobytu babki w dps, jak i tego w jaki sposób wysokość odpłatności jest ustalana. Wyjaśnić przy tym należy, że jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2886/19 "ustawa nie określa formy, jaką niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu powinno przybrać. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu". Zatem pomimo, że formalnie wywiad środowiskowy był w niniejszej sprawie przeprowadzony, to postawa skarżącego, skutkująca niemożnością ustalenia jego sytuacji dochodowej jest równoznaczna z odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wprawdzie to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty. Współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. Skoro zatem skarżący w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, pomimo kierowanej do niego korespondencji w sprawie, przyjął całkowicie bierną postawę w kwestii ustalenia sytuacji dochodowej jego i jego rodziny, a przy tym nie zawarł umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to organy miały wszelkie podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Ratio legis ww. przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Dla porządku podnieść także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. m.in. wyrok NSA z 22 września 2017 r., I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo; wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 410/15; wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., I OSK 1449/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) wprost zostało wskazane, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zatem organ mógł obciążyć skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty za okres wcześniejszy. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez M.D. zarówno w skardze, jak i w trakcie postępowania przed organami administracji, odnoszącej się do barku więzi rodzinnych z babką, przez co w ocenie skarżącego nie powinien on ponosić przedmiotowej opłaty wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który sąd w niniejszym składzie podziela, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (zob. wyroki NSA z: 6 czerwca 2017 r. I OSK 649/16; 23 października 2018 r. I OSK 2819/17; z 27 listopada 2019 r., I OSK 1782/19). Jak wskazał NSA ww. uchwale I OPS 7/17: "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt". Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia osoby obowiązanej i określenia wysokości opłaty za pobyt J.D. w dps. Dopiero zatem, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się prawomocna, można będzie żądać zwolnienia z opłaty w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony. Tym samym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogły mieć wpływu wszystkie te okoliczności, które skarżący podnosił zarówno w skardze, jak i w trakcie postępowania administracyjnego, a które odnoszą się do jego trudnej relacji z babką. Tego rodzaju okoliczności mogą być ewentualnie wzięte pod uwagę w odrębnym postępowaniu, wszczętym, przez skarżącego w trybie art. 64 u.p.s. Tym samym kwestia relacji pomiędzy skarżącym, a jego babką nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w sprawie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Wyjaśnić także należy, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności małżonek, zstępni przed wstępnymi, jednak sformułowanie zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie pozwala, wbrew zarzutom skargi, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności, gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni (syn, wnuk) wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności. Z ustawy o pomocy społecznej wynika jedynie pierwszeństwo zstępnych przed wstępnymi. Wewnątrz grupy zstępnych ustawodawca nie rozróżnił już kolejności do obciążenia opłatą. Nie można zatem mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2543/19, wskazał, iż "sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności, gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności". Odpowiadając zatem na zarzut dotyczący kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wskazać należy, że brak jest podstaw do uznania, że obowiązek syna wyprzedza obowiązek pozostałych zstępnych, w tym przypadku wnuka. Jedynie obowiązek zstępnych wyprzedza obowiązek wstępnych, natomiast małżonek i zstępni (dzieci, wnuki) są w tej samej grupie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Także zarzut skarżącego, że odpłatność za pobyt babki w dps została ustalona pozostałym zstępnym w odrębnych postepowaniach nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie w sytuacji, gdy w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w dps, jest kilku zstępnych, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w dps, to w ocenie sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy skarżący był informowany o wyniku postepowań prowadzonych w stosunku do pozostałych zstępnych J.D., a stosowna dokumentacja znajduje się w katach postępowania. Takie działanie organu nie miało, w ocenie sądu wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić także należy, iż ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e) u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącego opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Przy tym bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji (osób), w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok NSA z 18 maja 2022 r., I OSK 848/21). Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje także okoliczność, że skarżący, jak wskazał na rozprawie, w maju 2022 roku poinformował organ o swoich dochodach, albowiem zaskarżona decyzja została wydana w grudniu 2021 r., a tym samym organ nie mógł tej okoliczności wziąć pod uwagę. Wobec powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż sąd - dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, według kryterium zgodności z prawem - nie stwierdził naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi. k.ż.