II SAB/Kr 219/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie l. zobowiązuje Wójta Gminy K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Skarżący podał, że prowadzona przez Wójta Gminy K. sprawa trwa od 12 marca 2012 r. i jest rażąco przewlekła. Stwierdził, że jest to sprawa nieskomplikowana i nie wymagająca zbierania materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że w wyniku opieszałości organu podniósł szkody, gdyż doszło do zalania kotłowni. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podał, że w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 63/19 ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2018 r. utrzymującą decyzję Wójta Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych. Na mocy ww. wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O powyższym organ I instancji dowiedział się z pism skarżącego albowiem nie został zawiadomiony o terminie rozprawy. Nadto godzi się zaznaczyć, iż na dzień pisania niniejszej odpowiedzi na skargę akta sprawy nie zostały zwrócone do organu I instancji. W telefonicznej w rozmowie z pracownikiem informacji sądowej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie ustalono, iż akta sprawy zostały przez Sąd przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dopiero w dniu 4 lutego 2022 r. Wedle uzyskanej uprzednio tj. w ubiegłym roku telefonicznej informacji w sprawie prowadzone były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych po zmarłym J. N. (stronie postępowania administracyjnego, która zmarła w toku postępowaniu sądowoadministracyjnego). W tym stanie rzeczy w ocenie organu I instancji sprawa objęta niniejszą skargą jest w toku postępowania międzyinstancyjnego związanego ze zwrotem akt. Z uwagi na wielość skarg wniesionych w sprawie można jedynie przypuszczać, iż akta te były następnie przekazywane do WSA lub NSA w związku z inicjowanymi przez A. B. kolejnymi postępowaniami sądowymi. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania bowiem organ I instancji nie dysponuje aktami sprawy, które pozostają albo w SKO w Krakowie albo w NSA w związku z rozpoznawaniem przezeń sprawy również ze skargi A. B.. W tym miejscu bowiem wypada dodać, iż w dniu 20 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał kolejną ze skarg A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Wniesiona skarga dotyczy przewlekłości prowadzonego przez Wójta Gminy K. postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając ponaglenie – pismo z dnia 26 listopada 2021 r. Skarga na przewlekłość jest środkiem zaskarżenia nieefektywnego działania organów administracji przy rozpatrywaniu spraw. Zgodnie z art. 37 K.p.a. § 1 pkt 2, przewlekłość zdefiniowano, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustawałby stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, które skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie zostało zainicjowane 12 marca 2012 r. A. B. wystąpił do Wójta Gminy K. o zbadanie sprawy zmiany konfiguracji działki należącej do J. N. poprzez wykonanie na niej nasypu. Organ wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie przeprowadzonej w dniu 29 maja 2012 r. wizji lokalnej stwierdzono zgromadzenie na działce nr [...] ok. 7 wywrotek ziemi, która nie była jeszcze rozgarnięta; teren był podniesiony o ok. 70 cm, ale nasyp nie dochodził do ogrodzenia nieruchomości A. B.. Decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. Wójt Gminy K. stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie nasypu na działce nr [...] w G. , gm. K. . W pkt 4 sentencji decyzji nakazano właścicielowi działki nr [...] odtworzenie i utrzymywanie rowu na swoim gruncie do granicy z działką nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchyliło decyzję z dnia 12 listopada 2012 r. Wójt Gminy K. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. orzekł, że w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości G. poprzez wykonanie nasypu. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., II SA/Kr 1532/14, oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2014 r., w przedmiocie odmowy uznania naruszenia stosunków wodnych. Na skutek skargi kasacyjnej A. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 835/15, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28 lutego 2014 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy K. , decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku A. B. w sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości G., związanej z realizacją nasypu na działce nr [...] w miejscowości G. orzekł co następuje: "1. Na podstawie oceny zebranych materiałów dowodowych oraz opinii wykonanych przez biegłych oraz osób posiadających uprawnienia w wyniku wykonania nasypu na działce numer ewidencyjny [...] w miejscowości G. nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości G.. 2. Właściciel działki nr [...] wykonując nasyp uformował go w sposób zabezpieczający odpływ wód z działki [...] jak również zabezpieczył oddziaływanie wód podziemnych na działkę nr [...] poprzez zastosowanie systemu drenażu, który umożliwia właściwe utrzymanie poziomu wód podziemnych". Na skutek odwołania A. B. od powyższej decyzji Wójta Gminy K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję z dnia 23 października 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 63/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok jest prawomocny od dnia 19 stycznia 2022 r. Z samej treści odpowiedzi na skargę wynika, że organ o zapadłym wyroku dowiedział się z pism skarżącego. Nadto w telefonicznej w rozmowie z pracownikiem informacji sądowej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie organ I instancji ustalił, iż akta sprawy zostały przez Sąd przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w dniu 4 lutego 2022 r. Tym samym wskazać należy, że Wójt Gminy K. miał wiedzę o zapadłym rozstrzygnięciu, wiadoma mu była jego treść, wiedział o terminie przekazania akt administracyjnych do SKO w Krakowie, a mimo to nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postepowania, bądź też poinformowania skarżącego o przyczynach przedłużania się postępowania administracyjnego. Podkreślić równocześnie należy, ze z licznych pism skarżącego kierowanych do organu jasno wynika, że domagał się on nie tylko zakończenia postepowania, ale informacji o jego przebiegu. Przypomnieć przy tym należy, że przy badaniu przewlekłości Sąd dokonuje oceny tego, czy czynności podejmowane przez organ I instancji (Wójta) były racjonalne, by dążyć do zakończenia postępowania i to do tego w terminach ustawowych, a także czy Wójt wykonywał i w jakim zakresie wytyczne i wskazówki zawarte w prawomocnym wyroku. Na obecnym etapie postępowanie przed Wójtem nadal trwa (w dniu przekazania skargi do Sądu) nie wydał on decyzji, a jednocześnie nie przedłużył terminu do załatwienia sprawy i nie poinformował o niczym skarżącego. Mając na uwadze przedstawiony wyżej przebieg postępowania, stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zwłoka organu z załatwieniem sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność czy przewlekłość. Organ bowiem powinien tak prowadzić postępowanie, aby zapewnić sobie dostęp do właściwych akt sprawy, choćby np. poprzez wykonanie ich kopii w razie takiej konieczności. W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wyglądu w te akta, w tym np. poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie Sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzut bezczynności bądź przewlekłości organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/09, wyrok WSA w Krakowie z 14 marca 2016 r., II SA/Kr 221/15). Ta konieczna w tym względzie staranność czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd nie został wydany akt administracyjny, Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20października 2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20). W rozpoznawanej sprawie działaniom organu można przypisać takie cechy, bowiem uwzględnić należy czas od którego sprawa się toczy, czyli 2012 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.