III FSK 4601/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, Protokolant Karolina Niemiec, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1703/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 22 października 2020 r., nr 2401-IEE_.711.42.2020.2/MS/199278 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz Wójta Gminy G. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1703/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wójta Gminy G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 22 października 2020 r., nr 2401-IEE_.711.42.2020.2/MS/199278, w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. określił wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie 34.825,10 zł powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z 18 grudnia 2012 r. przeciwko Kompanii Węglowej S.A. i obciążył Wójta Gminy G. jako wierzyciela kwotą całości tych kosztów. Postanowieniem z 22 października 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 4.275 zł i obciążeniu wierzyciela kwotą całości tych kosztów. W uzasadnieniu wskazano, że organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie 12 tytułów wykonawczych, których podstawę stanowiła decyzja Wójta Gminy G. z dnia 14 grudnia 2012 r. określająca spółce wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2007 r., która została następnie uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 4 lipca 2013 r. W związku z powyższym organ egzekucyjny postanowieniem z 3 września 2013 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, po otrzymaniu którego zobowiązana spółka wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z przedmiotową egzekucją. Dyrektor wskazał, że opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Oznacza to, że jest ona odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych. Dokonując analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, Dyrektor wskazał na 100% skuteczności egzekucji do czasu jej zakończenia, tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela, a następnie stwierdził, że nieuzasadnionym byłoby obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą manipulacyjną w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) z tytułu egzekucji z nieruchomości uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną. Uwzględniając indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy, w której organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie 12 tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta Gminy G., ale podstawę wystawienia których stanowiła jedna decyzja wymiarowa, Dyrektor uznał za zasadne określenie opłaty manipulacyjnej na poziomie 4.275 zł, nie zaś w wysokości, którą w przedmiotowej sprawie obciążono uprzednio wierzyciela tj. w łącznej kwocie 34.825,10 zł. Stanowisko to organ odwoławczy uzasadnił koniecznością odniesienia całości ustalonej kwoty opłaty manipulacyjnej (w łącznej kwocie 34.825,10 zł) do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu jego pracy, uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej (podatku od nieruchomości za 1 rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego) oraz ustalenia, że egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 12 tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi kwotowymi limitami tychże opłat. W wyniku rozpoznania skargi wierzyciela Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami podatkowymi, wskazując, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 nie uchylił art. 64 § 1 pkt 4 ani art. 64 § 6 u.p.e.a. i potwierdził dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, niekoniecznie będących w pełni adekwatnymi do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji, a uzależnionych tylko od kwoty egzekwowanej należności. Sąd pierwszej instancji uznał, że określenie maksymalnych kwot opłaty manipulacyjnej oraz opłat za poszczególne czynności egzekucyjne może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości, zaś ich miarkowanie w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i efektywności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Sąd stwierdził brak podstaw, aby skutki omawianego wyroku Trybunału rozciągać na art. 64 § 3 u.p.e.a., skoro w powołanym wyroku Trybunał nie wypowiadał się w kwestii tego przepisu, podobnie jak odnośnie art. 64 § 6 tej ustawy w zakresie liczenia spornej opłaty w stosunku do każdego tytułu wykonawczego. To wierzyciel decyduje o tym, czy dochodzona należność pieniężna ma zostać objęta jednym, kilkoma czy kilkunastoma tytułami wykonawczymi i powinien liczyć się z konsekwencjami takiego postępowania w tym określonymi w art. 64c § 4 u.p.e.a. Wobec powyższego stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uwzględnienia przy określeniu maksymalnej stawki opłaty manipulacyjnej, że dochodzona należność mogła być ujęta w jednym tytule wykonawczym, było zdaniem Sądu nieuzasadnione. Miarkowanie maksymalnej stawki spornej opłaty dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy opłata ta przekroczyłaby granice opisane w wyroku Trybunału i tylko w stosunku do danego tytułu wykonawczego, a nie ich zbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zastrzegł jednocześnie, że uchybienie to nie skutkowało nieważnością zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie mogło spowodować jego uchylenia, gdyż rozstrzygnięcie takie działałoby na niekorzyść skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonane przez organ wyliczenie maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej w kwocie wynikającej z analogicznego zastosowania przepisu art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a więc w kwocie 4.275 zł (1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie należności) było uzasadnione. Co prawda, zgodnie z art. 64 § 6 ustawy stawka ta powinna dotyczyć (oddzielnie) każdego tytułu wykonawczego, wobec braku stosownego uregulowania kwestii maksymalnej wysokości spornej opłaty nie można zasadnie twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Zdaniem Sądu, przyjęty przez organ w drodze analogii mechanizm wyliczenia górnego limitu opłaty manipulacyjnej prowadził do ograniczenia tego kosztu obciążającego dłużną spółkę, a to pozostaje w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zastosowana przez organ analogia nie skutkowała nałożeniem obowiązku ponoszenia opłaty, który nie wynika wprost z ustawy ani też nie zmienia jej stosunkowego charakteru, i ostatecznie zawężała stosowanie art. 64 § 6 u.p.e.a. Wyrażała bowiem kwotę graniczną, poza którą spółka była zwolniona z tej opłaty mimo, że była ona należna (1%). Rozwiązanie to oparto na racjonalnych przesłankach i pozwalało do czasu wejścia w życie zmiany omawianego przepisu na realizacje wskazań Trybunału, aby wypełnić lukę stwierdzoną w jego wyroku. Konsekwencją przyjęcia wskazań analogii było odstąpienie od badania okoliczności wykazanych w skardze, a mających, zdaniem Wójta, decydować o określeniu spornych opłat. Odnosząc się do uczestnictwa w sprawie S. K. S.A. jako następcy prawnego zobowiązanej Spółki (K.W. S.A.) Sąd wyjaśnił, że spółka przejmująca stała się następcą prawnym dłużnego poprzednika prawnego (spółki przejmowanej), gdyż nabyła w drodze podziału zorganizowaną część przedsiębiorstwa zobowiązanej. Przejmującej przypisano jedynie nieruchomości gruntowe wprost wskazane w załączniku do tego planu, toteż uczestnika należało uznać za następcę zobowiązanej w zakresie spornych kosztów (wierzytelności). W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Wójt Gminy G. zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 165 w zw. z art. 16 i art. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez określenie kosztów egzekucyjnych, których zapłata ma pochodzić z budżetu gminy na poziomie znacząco przewyższającym czasochłonność i pracochłonność czynności egzekucyjnych, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przeprowadzania czynności egzekucyjnych koszty te - zgodnie z ówczesną jednolitą interpretacją przepisów stosowaną przez NSA - obciążałyby zobowiązanego, a wskutek późniejszej diametralnej zmiany sposobu interpretacji tych przepisów, bez zmiany samych przepisów, kosztami tymi ma być obciążony wierzyciel, czyli w konsekwencji gmina, co prowadzi do nieuzasadnionego wzbogacenia Skarbu Państwa kosztem jednostki samorządu terytorialnego; 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty manipulacyjnej w kwocie wyższej niż stawka minimalna wynosząca 1,40 zł, w szczególności przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie w sposób swobodny wysokości tej opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych, w sytuacji gdy brak określenia górnej granicy opłaty manipulacyjnej wyłącza możliwość zastosowania stawki procentowej i opłata ta powinna zostać wyliczona z uwzględnieniem jej minimalnej wysokości, ewentualnie adekwatnie do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości tej opłaty okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo ustalił górne limity opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a także pominięcie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym. Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne, względnie konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Wójt sformułował również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 30 sierpnia 2021 r. S. K.S.A. wskazała, że przyjęcie za słuszną argumentacji skarżącego kasacyjnie Wójta, jakoby niedopuszczalna była – bez zmiany stosownych przepisów – zmiana linii orzeczniczej polegającej na powiązaniu obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w razie uchylenia decyzji, w celu wykonania której prowadzone było postepowanie egzekucyjne, z uwagi na negatywne skutki dla organów samorządu terytorialnego, pozbawiałoby sądy uprawnienia do zmiany utrwalonej wykładni przepisów w przypadku uznania jej nieprawidłowości, co oznaczałoby w istocie nadanie orzecznictwu sądowemu funkcji prawotwórczej na zasadzie precedensów. Co więcej, rozwiązanie takie wypaczyłoby podstawową funkcję sądów, jaką jest wymiar sprawiedliwości. Jakkolwiek spójność orzecznictwa stanowi istotną wartość, w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego nie może być ona stawiana wyżej niż wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, nawet jeśli oznacza to konieczność odstąpienia od wcześniejszej linii orzeczniczej. Zdaniem uczestnika, niemożliwe do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego jest obciążanie zobowiązanego negatywnymi skutkami (kosztami egzekucyjnymi) działania organów władzy publicznej, które okazały się sprzeczne z prawem w wyniku podjęcia takich działań. W pełni zgodne z powyższymi standardami jest natomiast obciążenie kosztami podmiotu, którego niezgodne z prawem działania spowodowały wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązek poniesienia ciężaru kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela jest więc bezpośrednią konsekwencją naruszeń prawa, jakiego się dopuścił, tj. wydania niezgodnej z prawem decyzji wymiarowej i wystąpienia o jej przymusowe wykonanie. Za niezrozumiały uznano zarzut naruszenia art. 165 w zw. z art. 16 Konstytucji RP, z których żaden nie odnosi się do kwestii dopuszczalności obciążania jednostek samorządu terytorialnego kosztami działań podejmowanych na ich żądanie (w tym kosztów egzekucyjnych), a w szczególności kosztów będących skutkiem działań niezgodnych z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, powtarzając argumentację zawartą uprzednio w kwestionowanym postanowieniu. W ocenie organu, jednym z fundamentalnych założeń leżącym u podstaw wnioskowania per analogiam jest służenie wypełniania tzw. luk w prawie. Zaznaczono, że wprawdzie wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności wskazywanych w sprawie przepisów w określonym tam zakresie, niemniej wobec braku uregulowań prawnych po jego wydaniu koniecznym stało się wypracowanie rozwiązań, które wypełniałyby powstałą lukę (brak określenia maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej). Takim rozwiązaniem, zdaniem organu, jest ustalenie opłat egzekucyjnych w oparciu o analogię do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w jej treści okazały się zasadne. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostawało zagadnienie, czy organ odwoławczy, orzekając drugoinstancyjnie o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzonym wobec dłużnej spółki postępowaniem egzekucyjnym w oparciu o 12 tytułów wykonawczych wydanych celem wyegzekwowania zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2007 r. określonego jedną decyzją wymiarową, właściwie oszacował wysokość tych kosztów z uwzględnieniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 21 lutego 2021 r. oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14. Poza sporem pozostawały okoliczności faktyczne dotyczące samego przebiegu postępowania egzekucyjnego. Zagadnienie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14 dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne doczekało się szeregu opracowań i dorobku orzeczniczego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie za niecelowe uznał w tym miejscu prezentowanie wszystkich koncepcji wypracowanych na kanwie wskazanej tematyki, ograniczając się w dalszej części uzasadnienia do przywołania stanowiska preferowanego, zbieżnego z będącego uprzednio przedmiotem uwagi również składu 7 sędziów tutejszego Sądu w ramach postępowania wywołanego pytaniem prawnym na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., zakończonym wyrokiem z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III 283/21. Jakkolwiek wyrok ten zapadł w kontekście stanu prawnego obowiązującego w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r., wobec niezmienionych rozwiązań prawnych zastosowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie wysokości kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej i opłaty za poszczególne czynności egzekucyjne, tak od 17 sierpnia 2016 r., jak również przed tą datą, przedstawiona tam argumentacja pozostaje aktualna, albowiem ogólne zasady w nich wyrażone (dotyczące braku określenia maksymalnej wysokości tych opłat oraz metody ich wyliczania) pozostają uniwersalne w odniesieniu do kosztów egzekucyjnych powstałych i określanych ogólnie przed datą wejścia w życie ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553, dalej: ustawa nowelizująca). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu m. in. w przywołanym z 20 grudnia 2022 r. o sygn. III FSK 283/21, a także z 15 marca 2023 r. o sygn. III FSK 877/22, z 8 lutego 2023 r. o sygn. III FSK 2217/21, z 20 grudnia 2022 r. o sygn. III FSK 1007/21, III FSK 1256/21, III FSK 755/21 czy III FSK 875/21, tak w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej, jak również zbiorczo kosztów egzekucyjnych w ogólności, za stosowne uznając odwołanie się do wywodów prawnych zawartych w przywołanych orzeczeniach w toku wykonywania kontroli instancyjnej w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek egzekucyjnoprawny stan faktyczny kształtowany jest przez ustawodawcę w toku stanowienia prawa, w którym normuje określony zakres aktywności, praw i obowiązków organów egzekucyjnych, wierzycieli i zobowiązanych, to uczestnicy postępowania egzekucyjnego konkretyzują i indywidualizują egzekucyjny stan faktyczny jednostkowej sprawy, z którego wynikają określone skutki prawne, w tym sporne koszty egzekucyjne. Egzekucyjny stan faktyczny w przedmiocie tych kosztów stanowią działania i (lub) zaniechania, z którymi ustawa egzekucyjna łączy powstanie obowiązku uiszczenia przez określony podmiot opłaty egzekucyjnej w wysokości zgodnej z prawem. Jest to rzeczywisty, prawnie znaczący obraz wywołującej skutki egzekucyjne działalności zobowiązanego, wierzyciela i organu egzekucyjnego, takiej jak niepłacenie zobowiązań podatkowych, wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego, czynności mające na celu wykonanie tytułu wykonawczego. Odnośnie do egzekucyjnych opłat manipulacyjnych, są to wysokość egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym oraz poniesione wydatki za czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych przy egzekwowaniu należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym. Wszystkie wskazane elementy podlegają ocenie na podstawie obowiązującego w czasie ich zaistnienia prawa. W odniesieniu do opłat manipulacyjnych podstawę prawną stanowi przede wszystkim art. 64 § 6 u.p.e.a., wskazane w zarzutach kasacyjnych wniesionego przez Burmistrza środka zaskarżenia i oba poddane kontroli konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zawisłej pod sygn. SK 31/14. W rzeczonej sprawie Trybunał nie uchylił wskazanych regulacji jako niezgodnych z konstytucją, a jedynie dokonał ich weryfikacji konstytucyjnej wyłącznie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (wspominany w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach tzw. wyrok zakresowy). Przywoływany art. 64 § 6 u.p.e.a., o którym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, w stanie prawnym adekwatnym do ocenianego postępowania egzekucyjnego stanowił, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane z zastosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. określał opłatę za czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności innych niż wskazane w pkt 2 i 3 tego przepisu na poziomie 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że oba wskazane przepisy w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości regulowanej opłaty są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozważania te wskazują, że podstawą prawną egzekucyjnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie spornych opłat mogą być tylko i wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy. Dla prawidłowego zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. (art. 15 ustawy nowelizującej), należy przede wszystkim określić podstawę prawną egzekucyjnoprawnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie opłaty manipulacyjnej, którą stanowić mogą wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy, z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych, jeżeli zostały one ustawowo przewidziane, po drugie ustalić egzekucyjny stan faktyczny sprawy, na który składają się poniesione wydatki za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środka egzekucyjnego (środków egzekucyjnych) przy egzekwowaniu określonych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym. Należy więc ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności manipulacyjne oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki. Inaczej mówiąc, organy administracyjne winny zaprezentować rzeczywisty obraz ocenianego postępowania egzekucyjnego. Dopiero tak skonkretyzowane, jednoznaczne odtworzenie i przedstawienie egzekucyjnego stanu faktycznego umożliwi ocenę zastosowania w indywidualnej sprawie odpowiednich regulacji o opłacie manipulacyjnej - w relacji do wymogów i standardów prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta może stanowić następnie podstawę rozważenia uzasadnienia zastosowania i legalności zastosowania danego indywidualnego obliczenia wysokości opłaty manipulacyjnej, jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty została określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem składników czy okoliczności wymienionego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której opłata ta stanowiłaby niczym nieuzasadnioną sankcję pieniężną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do takich konkluzji sprowadza się sens prawidłowego wykorzystania ocen prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. W wyroku tym Trybunał o metodach obliczania kosztów egzekucyjnych wprawdzie się nie wypowiadał, niemniej z pisemnych motywów zawartych w uzasadnieniu niewątpliwie wypływa wskazówka interpretacyjna nakazująca zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością opłaty a poszczególnymi czynnościami organu egzekucyjnego ją generującymi. Jakkolwiek więc należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że celem określenia maksymalnych kwot opłat możliwym było odpowiednie zastosowanie w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości, o tyle trudno zgodzić się z dalszą jego konstatacją, jakoby miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. W istocie bowiem Trybunał Konstytucyjny wyraził potrzebę poddawania analizie wysokość tak oszacowanych kosztów przez pryzmat wspomnianego w wyroku z 28 czerwca 2016 r. aspektu zachowania równowagi względem chociażby nakładu pracy organu egzekucyjnego. Jeżeli więc egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów (okoliczności) egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. W powyższym kontekście formalnoprawne uzasadnienie zastosowania określonej metody obliczenia opłaty, o której stanowi art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r., nie jest samodzielnie tożsame z uzasadnieniem adekwatności tej metody do danej indywidualnej sprawy egzekucyjnej. Powyższe przesądza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo i wystarczająco odniósł się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez niego, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania. Wbrew twierdzeniom tego Sądu, nie rozważono, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłaty manipulacyjnej a czynnościami organów, o ile takowe zostały podjęte przed umorzeniem postępowania, tak aby nie stała się ona wspominaną w skardze kasacyjnej sankcją pieniężną, zważywszy dodatkowo na okoliczność, że poza naliczanymi opłatami manipulacyjnymi pokrywane pozostają również wydatki organu prowadzącego postępowanie. Przy miarkowaniu opłat manipulacyjnych, których górne granice oszacowano przy zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., winno się mieć zatem również na uwadze, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy elementami składającymi się i rzutującymi na wysokość wydatków wyszczególnionych w art. 64b u.p.e.a., a odrębnie opłaty manipulacyjnej będącej zryczałtowaną formą opłaty za samą okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego (chodzi w szczególności o koszt pracy pracownika, zużywanego prądu, wody, sprzątania, ochrony, sprzętu komputerowego, koszt certyfikatów niezbędnych do obsługi systemu O. oraz innych systemów elektronicznych, wydruku dokumentów, zużycia materiałów biurowych, wysyłki korespondencji). Powyższe elementy egzekucyjnego stanu faktycznego były niezbędne do ustalenia celem należytego wypracowania wspominanej przez Trybunał Konstytucyjny wypadkowej interesów państwa, przejawiającym się w otrzymywaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne i koniecznością utrzymywania aparatu egzekucyjnego a ochroną podmiotów przed nadmiernym jego fiskalizmem, nieuzasadnionym realiami konkretnej sprawy egzekucyjnej. Wobec powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był uchylić zaskarżone postanowienie i zobowiązać organ odwoławczy do odniesienia się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych celem wyegzekwowania należności, o ile takowe przed umorzeniem zostały podjęte, oraz poniesionego nakładu pracy w okresie od wszczęcia postępowania do jego umorzenia na wniosek wierzyciela. Zaaprobowanie stanowiska organu odwoławczego, który a priori obciążył wierzyciela maksymalną opłatą manipulacyjną obliczoną z zastosowaniem art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., bez uwzględnienia faktycznie poczynionych w tym zakresie nakładów, niezależnie od ryczałtowego charakteru tej opłaty, pozwala uznać za usprawiedliwione podniesione przez Wójta zarzuty wskazane w punkcie 2 i częściowo 3 w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do wysokości naliczonych opłat, co było wystarczające do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim odnoszą się do zagadnienia obciążenia kosztami egzekucyjnymi Wójta Gminy G. jako podmiotu publicznego, a ostatecznie gminę, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z art. 64c § 4 u.p.e.a. wynika wprost zasada ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela niezależnie od tego, kim jest i jak istotne działania publiczne wykonuje, jeżeli koszty te nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego. Przepis nie wymienia wskazania przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od dłużnika. W takiej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje należności od dłużnika, ale także zostaje obciążony kosztami egzekucji. Zasadą pozostaje więc, że koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obciążają wierzyciela, ponieważ to on ponosi ryzyko wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego w oparciu o nieostateczną decyzję podatkową. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby zaś niemożliwe do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, albowiem obowiązek poniesienia ciężaru kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela jest więc bezpośrednią konsekwencją naruszeń prawa, jakiego się dopuścił, tj. wydania niezgodnej z prawem decyzji wymiarowej i wystąpienia o jej przymusowe wykonanie. Rozróżnianie zaś osoby wierzyciela na publicznego i prywatnego oraz będące konsekwencją tegoż podziału różne stosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. w zależności od statusu wierzyciela stanowiłoby wyraz nieposzanowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jedynie sygnalnie, wobec oczywistego braku sformułowania przez wierzyciela zarzutu z uwagi na brak ku temu interesu, Naczelny Sąd Administracyjny za celowe uznał odniesienie się do podnoszonego w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku zagadnienia liczenia określonych opłat jednostkowych od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, niezależnie od okoliczności, z tytułu ilu decyzji wymiarowych zostały one wystawione. Niewątpliwym pozostaje, że art. 64 § 3 u.p.e.a. nie był analizowany w ramach kontroli konstytucyjnej dokonywanej przez Trybunał w ramach postępowania SK 31/14. Co więcej, decyzja, na podstawie ilu tytułów wykonawczych będzie dochodzona należność pieniężna, pozostaje wyłączną gestią wierzyciela. Jakkolwiek jednak obowiązki organu egzekucyjnego ograniczają się do przystąpienia do egzekucji i stosowania środków egzekucyjnych, bez kwestionowania wyborów wierzyciela w omawianym zakresie, w szczególności bez możliwości zwrotu wniosku egzekucyjnego li tylko przez wzgląd na wielość tytułów wykonawczych, wobec mnogości i powtarzalności tych samych czynności egzekucyjnych wobec każdego z tytułów wykonawczych, okoliczność ta winna znajdywać każdorazowo odzwierciedlenie w wysokości naliczanych opłat, w tym opłaty manipulacyjnej. Zarysowany problem zdaje się być tym bardziej doniosły prawnie zważywszy na okoliczność, że przyjęcie praktyki preferowanej przez Sąd pierwszej instancji prowadziłoby do ominięcia wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, albowiem stanowiło próbę obejścia zaleceń poprzez alternatywne rozwiązanie sprowadzające się do stosowania limitów maksymalnych oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z 12 tytułów wykonawczych, których suma swobodnie mogłaby przekraczać pułapy maksymalne, w tym wynikające z stosowania per analogiam art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Jakkolwiek sumaryczna kwota przekroczyć pułapu nie musi, samo stworzenie takiej możliwości świadczy o konieczności zanegowania poglądu, jakoby miarkowanie maksymalnej stawki spornej opłaty dotyczyło wyłącznie sytuacji, gdy opłata ta przekroczyłaby granice opisane w wyroku Trybunału tylko w stosunku do danego tytułu wykonawczego, a nie ich zbioru. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten uwzględni wykładnię przepisów prawa zawartą w niniejszym wyroku i jeżeli będzie to w jej świetle konieczne, uchyli zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 § 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. |Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA | |Anna Juszczyk-Wiśniewska |Sławomir Presnarowicz (spr.) |Bogusław Dauter |