II OSK 294/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. K. i D. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ryn z dnia 2 września 2022 r., nr BB.6733.13.2022 w sprawie ze skargi kasacyjnej M. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 227/23 w sprawie ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.73.539.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 227/23 oddalił skargę M. K. i D. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 9 stycznia 2023 r., nr SKO.73.539.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący w skardze kasacyjnej od powyższej decyzji złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 2 września 2022 r., nr BB.6733.13.2022. W ocenie skarżących dalsze działania inwestora zmierzające do realizacji inwestycji mogą im wyrządzić znaczną szkodę (w kontekście obniżenia bezpieczeństwa p.poż. jak i wartości nieruchomości sąsiednich), a nadto byłoby to trudne do odwrócenia w razie faktycznego rozpoczęcia budowy. Na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie będą mieli możliwości ingerowania w planowaną inwestycję celu publicznego, w zakresie ustalonych w decyzji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie masztu telekomunikacyjnego, bowiem organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę związany jest ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co ma znaczący wpływ na stan faktyczny i prawny nieruchomości skarżących i prowadzi do obniżenia jej wartości, skutkuje zatem wyrządzeniem szkody w majątku skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, strona skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie lub sprowadzenie takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1664/19). Wykonalności w tym znaczeniu nie posiada zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Żądanie wstrzymania wykonania dotyczy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje się w jednolitym orzecznictwie tego rodzaju decyzja określa wyłącznie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). A zatem cel tej decyzji ogranicza się do określenia, czy zamierzenie inwestycyjne może w ogóle być zlokalizowane na konkretnym terenie. Nie przesądza ona o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2017 r., II OZ 595/17; z 7 października 2015 r., II OZ 949/15; z 10 kwietnia 2018 r., II OZ 289/18). To w jej wydaniu należałoby ewentualnie upatrywać niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi aktu, który stwarzałby dla skarżących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprawdzie zaskarżona decyzja wywołuje skutki materialnoprawne w postaci ukształtowania warunków lokalizacji inwestycji oraz uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji umożliwiającej realizację danego obiektu budowlanego, lecz same te okoliczności nie wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżących. Ponadto, wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Także okoliczność związania organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ustaleniami decyzji lokalizacyjnej sama w sobie nie przemawia za udzieleniem ochrony tymczasowej. Byt prawny decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest warunkowany istnieniem w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej. Nadto, inne są przesłanki merytoryczne umożliwiające wydanie aktu, a inne warunkujące możliwość wstrzymania w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Co do zasady, ewentualnego istnienia niebezpieczeństw należy upatrywać na kolejnych etapach postępowania (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., II OZ 269/23). W konsekwencji uznać należy, że w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 8 lutego 2023 r., II OSK 156/23). Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.