II SA/Gl 90/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. T., D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy W. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dz. [...] w miejscowości R. przy ul. [...], gmina W. , powiat z. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] r. firma "A" (dalej: inwestor), działająca przez pełnomocnika, wystąpiła do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Wójt poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismami z dnia [...] r. organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (dalej: PPIS) o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualny zakres raportu dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia [...] r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (któremu uprzednio PPIS przekazał ww. pismo z dnia [...] r.) stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. RDOŚ pismem z dnia [...] r. poinformował m.in. o tym, że jak wynika z Karty informacyjnej przedsięwzięcia, w odległości 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Wobec powyższego planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie ma podstawy prawnej do wydania przez RDOŚ w K. opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania ma środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] r. do Urzędu Gminy W. wpłynął protokół z Zebrania Wiejskiego sołectwa R. z dnia [...] r., w którym został wskazany punkt dotyczący omówienia szkodliwego działania pola elektromagnetycznego na każdego człowieka. W dniu [...] r. D.T. złożył pismo, w którym zawarł zastrzeżenia co do mapy ewidencyjnej: na mapie tej nie został naniesiony budynek, w którym zamieszkuje. Zwrócił się więc o ustosunkowanie się czy przedstawiona przez niego mapa z naniesionym budynkiem na działce nr "1" zmieni kwalifikację ww. przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora uzupełniła wniosek o skorygowaną Kartę informacyjną, Kwalifikację przedsięwzięcia i o aktualną mapę zasadniczą z naniesionym budynkiem na dz. Nr "1". Dołączono również karty katalogowe anten oraz uchwyty je mocujące. Decyzją z dnia [...] r., [...] Wójt Gminy W. (dalej: Wójt) umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. G., pełnomocnik I.i D. T., B. i H. W., M.K.. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie m.in. art. 7 k.p.a. oraz wskazano, iż inwestor powinien zostać wezwany o uzupełnienie dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji; uzupełnić należy także dokumentację o mapę obrazująca faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych. Konieczne jest również precyzyjne określenie obszaru ograniczonego użytkowania (zasięgu oraz wysokości) o którym mowa w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dopiero uzupełnienie dokumentacji o te dane pozwoli na prowadzenie procedury związanej z kwalifikacją inwestycji jako przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: Kolegium), decyzją nr [...] z dnia [... r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu, prowadząc ponownie postępowanie organ zobowiązany jest wezwać inwestora do przedłożenia Karty informacyjnej przedsięwzięcia z uwzględnieniem maksymalnego nachylenia anten, tj. 18º. Inwestor może zrezygnować z wykonania takiej dokumentacji, o ile zmieni rodzaj anten, których maksymalny tilt będzie wynosił tylko i wyłącznie 10º. Dopiero tak przedstawiona dokumentacja umożliwi prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji i stwierdzenie czy przedsięwzięcie kwalifikuje się do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych powodów umorzenie postępowania należało uznać za przedwczesne. Kolegium zwróciło również uwagę, iż dołączone przy piśmie z dnia [...] r. kserokopie kart katalogowych anten nie są poświadczone i nie są przetłumaczone na język polski. W ponownie prowadzonym postępowaniu, dnia [...] r. zostały złożone przez inwestora dokumenty, tj. skorygowana Karta informacyjna ze zmienioną konfiguracją antenową oraz karty katalogowe poświadczone i przetłumaczone na język polski. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt ponownie umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz skonkludowano, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, iż inwestor zastosuje wyłącznie tilt elektryczny w antenie, tj. 8º, natomiast nie zastosuje tiltu mechanicznego. Po analizie sprawy stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. G., pełnomocnik I. i D. T., B. i H.W., M. K.. W uzasadnieniu podano, iż decyzja świadczy o ignorowaniu przez organ życia, zdrowia ludzkiego albowiem podaje się, że maksymalny tilt wynosi 8º, a z dokumentu przetłumaczonego na zlecenie inwestora wynika, że 18 stopni. W istocie podane w decyzji tilty nie są maksymalnymi, lecz dopasowanymi do danej sytuacji przez inwestora, którego organ wspiera. Przedstawiono obszerne orzecznictwo sądowe; wskazano, że brak jest potwierdzenia, iż poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny, nie wprowadzono jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, mając na uwadze równość wobec prawa. Reasumując, brak uwzględnienia maksymalnych tiltów anten nie pozwala na podjęcie dalszej polemiki z organem albowiem nie uwzględniono maksymalnych tiltów anten, czyli najgorszego wariantu dla środowiska. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż twierdzenie organu, iż anteny będą tylko nachylane elektrycznie do 8º, jest co najmniej przedwczesne. Skoro inwestor dołącza dokumenty z których wynikają maksymalne nachylenia anten, to Karta informacyjna winna być opracowana dla takiego właśnie nachylenia. Ponieważ dokumentacja nie uwzględnia maksymalnych nachyleń, to zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi inwestora, wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 627/18 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż okoliczność, że mechanicznie można regulować wiązkę w dodatkowym zakresie 10 % nie uzasadnia rozszerzania kwalifikacji przedsięwzięcia o badanie występowania miejsc dostępnych dla ludności o tilt 18 %. Inwestor legalnie może bowiem zrealizować zamierzenie tylko przy pochyleniu wiązki (elektrycznym) o 8%. Nie może organ administracji na tym etapie zakładać, że wnosząca sprzeciw będzie postępowała niezgodnie z prawem. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż organ I instancji orzekł w sprawie na podstawie wystarczającego materiału dowodowego. Przeprowadził ocenę konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z wnioskiem inwestorki, przy wykorzystaniu kwalifikacji opracowanej zgodnie z tym wnioskiem. Zatem zastosowanie przez Kolegium rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazanie, że kwalifikację przedsięwzięcia należy przeprowadzić na podstawie innych danych, niż wynikających z wniosku o wydanie decyzji, było bezzasadne. Po tym wyroku Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r, nr [...] W uzasadnieniu powołano się na argumentację WSA w Gliwicach z ww. wyroku: okoliczność, że mechanicznie można regulować wiązkę w dodatkowym zakresie 10 % nie uzasadnia rozszerzania kwalifikacji przedsięwzięcia o badanie występowania miejsc dostępnych dla ludności o tilt 18 %. Inwestor legalnie może bowiem zrealizować zamierzenie tylko przy pochyleniu wiązki (elektrycznym) o 8%. Nie może organ administracji na tym etapie zakładać, że wnosząca sprzeciw będzie postępowała niezgodnie z prawem. Kolegium wskazało również, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy. Skargę na tę decyzję wnieśli I. i D.T., reprezentowani przez pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi wywodzą oni, iż powoływanie się przez organ na moc wiążącą oceny prawnej, jest nieuprawnione tym bardziej, że w sprawie ze sprzeciwu dokonuje się tylko i wyłącznie oceny naruszenia prawa procesowego. Skarżący podnieśli, iż nie mają możliwości podjęcia polemiki z decyzją, albowiem skupia się ona tylko i wyłącznie na wykazaniu mocy wiążącej prawomocnego wyroku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, orzeczenie tej treści zapadło wyniku związania oceną prawną wyrażona w wyroku WSA z 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl18. W trakcie rozprawy w dniu 12 czerwca 2019 r. dopuszczono "B" do postępowania sądowego. Jego przedstawiciel wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że rozpoznanie sprzeciwu przez sąd dotyczy kwestii proceduralnej, a nie materialno-prawnych i nie może być tak, że rozpatrzenie sprzeciwu w składzie jednoosobowym miałoby wiązać w zakresie materialno-prawnym wszystkie inne składy orzekające. Pozbawiłoby to również prawa do sądu tych uczestników, którzy z woli ustawodawcy nie biorą udziału w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem. Z orzecznictwa sądowego wynika że należy brać pod uwagę maksymalne możliwe nachylenie anteny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. O treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] r., podjętej po uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia tego organu przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt. II SA/Gl 627/18, zadecydowała ocena prawna wyrażona w tym wyroku. Najkrócej rzecz ujmując Sąd uznał, iż nie ma podstaw do wydania decyzji środowiskowej w sprawie dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej przez inwestora, skoro wskazał on kąt nachylenia wiązki (tilt) na 8% i tylko w takim zakresie właściwy organ jest uprawniony do badania kwestii spełnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zdaniem składu orzekającego ocena prawna, sformułowana przez sąd administracyjny w wyroku, wydanym w wyniku wniesionego sprzeciwu, ma oczywiście charakter wiążący, ale tylko w takim zakresie, w jakim sąd jest uprawniony do kontroli decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba przypomnieć, że Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc kwestii proceduralnych, stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. W takim kierunku zmierza stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18 (CBOSA): "Artykuł 64e oraz art. 151a § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 tej ustawy nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym." Wobec tego wskazana na wstępie ocena prawna tut. Sądu wyrażona w wyroku z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt. II SA/Gl 627/18, mająca charakter merytoryczny, a więc wykraczający poza zakres oceny jaka mogła być sformułowana w rozpatrywanej sprawie, nie miała charakteru wiążącego dla Kolegium. Problem jest o tyle istotny, że wyrażona przez Sąd w ww. wyroku merytoryczna ocena prawna odbiegała od stanowiska przyjmowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, co z kolei doprowadziło do wydania przez Kolegium wadliwej decyzji. Pogląd sądów administracyjnych w rzeczonej sprawie jest następujący. Jeśli anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania, konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby określić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 781/17, www.orzeczenia.gov.pl). Przyjdzie także zauważyć, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. nie uzależnia ustalenia miejsc dostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12, wyrok WSA w Rzeszowie z\ dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1024/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny (tilt), to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania (zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bk 809/18). Odmienna interpretacja, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów należy uznać, że dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Takie stanowisko oparte jest na wykładni funkcjonalnej i systemowej, w której to rozważane są argumenty dotyczące celu regulacji oraz zakresu i przedmiotu ochrony. Pogląd taki jest przy tym wsparty dominującą aktualnie linią orzeczniczą wyrażaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15 i in.). W kontekście dokonanych wyżej ustaleń zarzuty podnoszone w skardze uznać przyjdzie za uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z prowadzonych rozważań.