II SA/Lu 25/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 listopada 2022 r., znak: SKO.1126/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania U. M. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z 12 maja 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 30 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu 20 stycznia 2021 r.), skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – S. M.. Decyzją z 10 lutego 2021 r. Wójt Gminy Biłgoraj odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na dwie negatywne przesłanki: niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia oraz okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego. Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 19 lipca 2021 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), uznało jednak, że zachodzi przesłanka odmowy przyznania świadczenia w postaci pobieranego przez nią świadczenia przedemerytalnego. Wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. (II SA/Lu 734/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z 19 lipca 2021 r. oraz decyzję organu I instancji z 10 lutego 2021 r. Sąd potwierdził zasadność wyłączenia z przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, mając natomiast na uwadze ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego i okoliczność jego pobierania, wskazał na konieczność pouczenia przez organy skarżącej o możliwości usunięcia przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do pobieranego świadczenia przedemerytalnego do właściwego organu rentowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ i instancji decyzją z 12 maja 2022 r., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2022 r. (pkt I) jednocześnie przyznając wnioskowane świadczenie w ustawowej kwocie 2119 zł na okres od 1 kwietnia 2022 r. do bezterminowo (pkt II). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na pouczenie o możliwości zawieszenia prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego, skarżąca w dniu 20 kwietnia 2022 r., dołączyła do akt sprawy kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Biłgoraju o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 kwietnia 2022 r. Zostały więc spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2022 r. do bezterminowo. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od pkt I decyzji, kwestionującego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 stycznia 2021 r., do 31 marca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 9 listopada 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ww. okres tj. od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2022 r., w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wnioskowanym o przyznanie świadczeniem pielęgnacyjnym, a pobieranym wówczas świadczeniem przedemerytalnym nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że takie proporcjonalne przyznanie świadczenia pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej nie było w tym okresie podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie: (1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. renty wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; (2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 2, art. 67 i art. 69 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, wykluczającą przyznanie osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, świadczenia pielęgnacyjnego, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym, co powoduje, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego jej rozpatrzenia przy przyjęciu wykładni przedstawionej w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi wyłącznie kwestia określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy przysługuje ono skarżącej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty wstrzymania wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Organy obydwu instancji przyznając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonej decyzji uwzględniły okres od 1 kwietnia 2022 r., tj. od dnia, w którym zawieszeniu (wstrzymaniu) uległa wypłata przysługującego skarżącej świadczenia przedemerytalnego, odmawiając jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2022 r. Powyższe zostało zakwestionowane przez skarżącą, która domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został przez nią wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 stycznia 2021 r. w wysokości różnicy pomiędzy wówczas pobieranym świadczeniem przedemerytalnym, a wnioskowanym o przyznanie świadczeniem pielęgnacyjnym. Intencją skarżącej było zatem zakwestionowanie części rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnej dotyczącej odmowy przyznania świadczenia za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2022 r. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że w sprawa dotycząca wniosku skarżącej była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 734/21, a zatem organy były zobowiązane do zastosowania się do oceny prawnej i wykonania wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku (art. 153 p.p.s.a.). W ocenie Sądu ponownie rozpatrując sprawę organy spełniły powyższe przesłanki. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, po przeprowadzonych w tym względzie czynnościach (zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku) uznano, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz został wyeliminowana przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Podzielając stanowisko organów i działania poprzedzające rozstrzygnięcie, Sąd stwierdza, że właściwie pouczono skarżącą o istniejącej przeszkodzie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz trybie postępowania, tj. możliwości i sposobie dokonania wyboru jednego ze świadczeń. Do tych zaleceń skarżąca się zastosowała, przedkładając w toku postępowania decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 kwietnia 2022 r. wstrzymującą wypłatę świadczenia przedemerytalnego z dniem 1 kwietnia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jest interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury (w tym świadczenia przedemerytalnego) lub renty, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21, CBOSA). Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, wyklucza to wskazany wyżej przepis (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a systemowo także art. 27 ust. u.ś.r., czy szerzej (w systemie zewnętrznym źródeł prawa) art. 95 i 96 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.). Innymi słowy, pojęcie daty, w której złożono prawidłowo wypełnione dokumenty w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r., należy rozumieć w sposób obejmujący skuteczne usunięcie przeszkody, która uniemożliwiała przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. złożenie dokumentu potwierdzającego skuteczne zawieszenie (wstrzymanie wypłaty) świadczeń emerytalno-rentowych. Tylko taki sposób interpretacji pozwoli uniknąć niedopuszczalnego pobierania dwóch rodzajów świadczeń. W rozpoznawanej sprawie przesłanki powyższe zostały spełnione dopiero w momencie przedłożenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 kwietnia 2022 r. o zawieszeniu (wstrzymaniu) wypłaty świadczenia przedemerytalnego, a nie w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. W związku z tym świadczenie pielęgnacyjne zostało prawidłowo przyznane skarżącej od 1 kwietnia 2022 r., brak było bowiem podstaw do przyznania prawa do tego świadczenia od daty złożenia przez skarżącą wniosku w styczniu 2021 r. W tym czasie skarżąca dysponowała prawem do świadczenia przedemerytalnego, co wykluczało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nietrafione zatem jest także stanowisko skarżącej, która wskazała na możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia przedemerytalnego, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie swego czasu taki pogląd był przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże rozbieżności te aktualnie już nie występują z uwagi na ugruntowanie w orzecznictwie stanowiska, że pogląd taki jest błędny. Powyższe stanowisko, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Według aktualnego, ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, jedynym prawidłowym rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20; z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21; z 26 sierpnia 2022, I OSK 1945/21; z 3 sierpnia 2022 r., I OSK 436/21; z 15 listopada 2022 r., I OSK 591/22; z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22; z 18 listopada 2022 r., I OSK 21/22; z 25 listopada 2022 r., I OSK 188/22; z 29 listopada 2022 r., I OSK 259/22 oraz I OSK 261/22). Brak jest zatem możliwości rozliczenia świadczeń przez wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego niższego świadczenia, gdyż dopuszczalność takiej praktyki nie wynika z przepisów ustawy, co potwierdza również powołane wyżej orzecznictwo. Wobec powyższego należy uznać, że organy prawidłowo przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 kwietnia 2022 r., gdyż dopiero od tej daty została wstrzymana wypłata dotychczas pobieranego przez skarżącą kolidującego świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 stycznia 2021 r., gdyż w tym czasie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą za ten okres wnioskowanego świadczenia. Podnoszona przez skarżącą okoliczność wydania przez organ błędnej decyzji z 10 lutego 2021 r. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie: okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: wyrok NSA z 15 października 2021 r., I OSK 642/21; wyrok NSA z 3 września 2021 r., I OSK 207/19; wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21). Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury (świadczenia przedemerytalnego) skutkuje powstaniem takiej możliwości. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skoro wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego nastąpiło dopiero z dniem 1 kwietnia 2022 r., to zasadnie odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r., do 31 marca 2022 r. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Chybiony jest zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), bowiem zasada ta odnosi się do ustaleń faktycznych, te zaś w rozpoznawanej sprawie były bezsporne. Spór dotyczył kwestii interpretacji i stosowania przepisów prawa, a nie ustalania faktów. Z powyższych rozważań wynika również, że nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji statuujących zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67) i wsparcia osób niepełnosprawnych (art. 69). Podnosząc takie zarzuty skarżąca nie bierze pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne z istoty swojej stanowi formę wsparcia materialnego dla osób, które w związku z koniecznością podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną, muszą zrezygnować z działalności zarobkowej, tracąc tym samym możliwość uzyskiwania dochodu niezbędnego do zapewnienia sobie egzystencji. Świadczenie pielęgnacyjne ma w założeniu zastąpić ten niezbędny dochód. W przypadku osób pobierających świadczenia emerytalno-rentowe mają one zapewnione źródło dochodu, stąd przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji nie jest uzasadnione. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby świadczenie pielęgnacyjne, oparte na idei wsparcia w uzyskaniu niezbędnego dochodu na rzecz opiekuna osoby niepełnosprawnej, który nie jest w stanie podjęć aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, było przyznawane osobie, która takie źródło dochodu z innego tytułu już posiada. Rozwiązaniem jest wspomniane wyżej prawo do wyboru świadczenia, prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, należy przywołać ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 67 Konstytucji RP (podobnie jak art. 32 ust. 1, statuujący zasadę równości wobec prawa) nie może być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Nie można jednak, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (por. uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13). Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.