III OZ 141/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1087/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I. instancji w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1087/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu wniosku M.B. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca"), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiot pozwolenia wodnoprawnego stanowiło wykonanie i przebudowę urządzeń wodnych, odpowiednio wylotów oraz rowów w miejscu zarurowań, na działkach nr [...] i [...] obręb Ł. oraz [...], [...], [...] i [...], obręb Z. Gmina S., w związku z inwestycją pn. "Budowa drogi gminnej relacji Z.-Ł." oraz usługa wodna tj. odprowadzanie do wód i urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych projektowanymi wylotami w związku z ww. inwestycją. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I. instancji wskazał, że decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada cechy wykonalności. Ma ona bowiem charakter przygotowawczy i sama nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero późniejsze działania, a ściślej akty uzyskane w ich następstwie, np. pozwolenie na budowę, mogą prowadzić do powstania sytuacji sprecyzowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zostało, że pozwolenie wodnoprawne stanowi zgodę na realizację urządzeń wodnych wyłącznie w kontekście ich roli w gospodarowaniu wodami. Rozpoczęcie robót budowlanych będzie możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a do złożenia wniosku o uzyskanie tego pozwolenia wymagane jest ostateczne i wykonalne pozwolenie wodnoprawne. Sąd I instancji ocenił zatem, sformułowane przez skarżącego zarzuty, wskazujące na ewentualne zniszczenie pól, lokalnej struktury gleb i biodegradację, jak też znaczne szkody w lokalnym środowisku, jako niemające związku z wykonaniem decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia, lecz decyzji inwestycyjnej, zawierającej zgodę na realizację budowy i rozbudowy drogi gminnej. Pismem z 12 lutego 2024 r. skarżący wywiódł zażalenie na ww. postanowienie WSA w Gdańsku z 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1087/23. W treści zażalenia wskazano, że w dniu 31 stycznia 2024 r. Starosta K. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej relacji Z.-Ł.". Zdaniem skarżącego, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pozwala na wydanie przez Starostę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przed wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W ocenie wnioskodawcy zrealizowanie inwestycji wiązać się będzie z nieodwracalnymi skutkami. Przy piśmie z 18 marca 2024 r. wnioskodawca przesłał kopię decyzji Starosty K. z [...] marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej relacji Z.-Ł.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi być w sposób właściwy umotywowany, tak aby sąd go rozpatrujący nie musiał z urzędu dokonywać własnych ustaleń, założeń, czy też domniemań. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na potrzebę przyznania tymczasowej ochrony przed sądem administracyjnym spoczywa przy tym na podmiocie o to wnioskującym. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego zażalenie, nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I. instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podkreślenia także wymaga, iż ochrona tymczasowa o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosi się do aktów lub czynności, które generalnie nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy zatem takiej sytuacji rodzajowej, w ramach której zaskarżony do sądu administracyjnego akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. W uproszczeniu można więc powiedzieć, iż procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. decyzja wodnoprawna jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero te późniejsze działania, a ściślej akty uzyskane w ich następstwie, np. pozwolenie na budowę, może prowadzić do powstania sytuacji sprecyzowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy jednakże podkreślić, iż ustawodawca tworzy szereg różnego rodzaju procedur specjalnych, znacząco modyfikujących zwykłe postępowanie administracyjne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualny tekst jedn.: - Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która stanowi podstawę realizacji inwestycji, w związku z którą wszczęte zostało w niniejszej sprawie postępowanie mające na celu wydanie rozstrzygnięcia wodnoprawnego. NSA w niniejszym składzie zwraca zatem uwagę, iż skutki jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (zakaz wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego, a więc zakaz przywrócenia stanu poprzedniego), przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej (mającej cechy decyzji wiążącej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w istocie będące częścią składową tej decyzji) może uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej. Zdaniem NSA decyzja wodnoprawna może nakładać na podmiot wnioskujący, obowiązek wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, np. studzienek kanalizacyjnych, rowów melioracyjnych, wjazdów (pod którymi znajdują się urządzenia wodne), z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca (por. postanowienia NSA z 16 września 2014 r., II OZ 928/14; z 14 marca 2013 r., II OZ 171/13, (w:) CBOSA). Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1087/23, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I. nie uwzględnił, że skutki jakie pociągać może za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwłaszcza w kontekście zakazu wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego), mogą uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego legalność decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji Starosty K. z [...] marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej relacji Z.-Ł." stanowi jednak okoliczność, która przesądza o niezasadności udzielenia ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Decyzja wodnoprawna została już skonsumowana przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie ma potrzeby jej wstrzymywania. Wykonanie i przebudowa urządzeń wodnych służących odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych stanowi integralną część inwestycji, dla której wydano już decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności. W tym stanie rzeczy, wstrzymanie wykonania pozwolenia wodnoprawnego nie może wykroczyć poza granicę sprawy. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności oznacza, że proces inwestycyjny został przeniesiony na kolejny etap, w którym wnioskodawca może ewentualnie szukać ochrony prawnej poprzez wstrzymanie wykonania aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia