II SA/Ol 30/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz M. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 14 maja 2021 r. M. K. (dalej jako: "skarżąca", "inwestorka") złożyła w Urzędzie Miasta Olsztyna wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na działkach nr [...]. Decyzją z 15 listopada 2021 r. Prezydent Olsztyna (dalej jako: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadnił, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Olsztyna, jak również z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora U. [...]. Organ I instancji wskazał także, że zabudowa jednorodzinna na wymienionych działkach zaburzyłaby istniejący ład przestrzenny, powodując rozproszenie zabudowy. Zaznaczono, że obecnie występuje jedna linia zabudowy wzdłuż ul. [...] i nie można wyznaczyć zabudowy w drugiej linii. Decyzją kasacyjną z 24 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest wystarczające powoływanie się na konieczność zachowania ładu przestrzennego. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Decyzją z 5 lipca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Podał, że teren mający stanowić obsługę komunikacyjną (działka nr [...]) nie zapewnia dostępu do drogi publicznej. Ponadto stwierdził, że nie można wyznaczyć obszaru analizowanego z uwagi na brak frontu działki. Decyzją kasacyjną z 18 października 2022 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że twierdzenie organu I instancji o braku możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Wskazało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. 26 stycznia 2023 r. organ I instancji ponownie wydał decyzję odmowną. Uzasadnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium. Podniósł, że wymienione działki nr [...] nie przylegają żadną swoją granicą do drogi, z której odbywa się lub może odbywać się wjazd na wnioskowany teren, ani do żadnego użytku drogowego, drogi wewnętrznej, czy działki z zapisaną służebnością przejścia czy przejazdu. Stwierdził, że wskazana we wniosku działka nr [...] jest działką budowlaną, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr VI/97/19 z 27 marca 2019 r.) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług turystycznych. Nie może więc stanowić bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz obsługa komunikacyjna przez tę działkę nie jest zapewniona. Organ I instancji wskazał na treść art. 4 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych - definiujących: pas drogowy, drogę, ulicę i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), definiujący "dostęp do drogi publicznej". Podkreślono, że na wskazanym terenie nie istnieje komunikacja wewnętrzna, a wydzielenie części działki pod obsługę komunikacyjną terenu objętego wnioskiem, do obsługi terenów poza granicami wskazanego planu jest niezgodne z ustaleniami ww. planu, z którego analizy jasno wynika, że teren objęty wnioskiem nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że powołany plan miejscowy określa sposób obsługi komunikacyjnej dla działek budowlanych i terenów objętych MPZP z przyległych dróg dojazdowych KDD i drogi lokalnej KDL, bezpośrednio lub przez komunikację wewnętrzną. Organ I instancji dodał, że nie uwzględnił oświadczenia właściciela działki nr [...] dotyczącego zapewnienia korzystania z tej działki w zakresie przejścia i przejazdu, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Dlatego uznano, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jako podstawę odmowy wskazano również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku ze stwierdzeniem braku możliwości ustalenia kontynuacji istniejącej linii zabudowy w drugiej linii działek wzdłuż ul. [...]. Organ I instancji podkreślił, że wobec nieprzylegania działek do drogi, nie ma możliwości ustalenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizy. Jednak, stosując się do zaleceń Kolegium, organ I instancji postanowił przeprowadzić analizę urbanistyczną, przyjmując za front działki granicę działki nr [...] położoną równolegle do ul. [...]. Organ I instancji podniósł, że cechą analizowanego obszaru jest to, że istniejąca zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ul. [...], a teren między drogą publiczną (działka nr [...]) a północną linią brzegową jeziora U. jest niezabudowany. W ocenie organu I instancji niezasadność projektowania zabudowy na ww. obszarze potwierdzają: zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Olsztyna; zapisy zawarte w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora U., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz zapisy opracowania ekofizjograficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora U. z przełomu grudnia 2005 r. i stycznia 2006 r., z których wynika, że są to tereny predestynowane do adaptacji jako tereny zieleni. Organ I instancji wskazał, że wielokrotnie formułował stanowisko co do konieczności zachowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania skarpy wzdłuż Jeziora U. na wysokości ul. [...]. Decyzją kasacyjną z 28 kwietnia 2023 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło, że organ I instancji w sposób nieuprawniony polemizuje ze stanowiskiem Kolegium i w dalszym ciągu bezpodstawnie przyjmuje, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Powtórzono, że w sytuacji, gdy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Podniesiono również, że organ I instancji czterema decyzjami ustalił warunki zabudowy dla działek sąsiednich. Okoliczność ta wskazuje na nierówne traktowanie inwestorów. Wyrokiem z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 446/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję kasacyjną. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena przeprowadzonej w sprawie analizy nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Zgromadzony w toku postępowania materiał aktowy pozwala na stwierdzenie, że Kolegium posiadało wszelkie narzędzia do wydania w sprawie merytorycznej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 24 listopada 2023 r., nr SKO.73.398.2023, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 26 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Orzekający skład Kolegium uznał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (Dz.U. z 2023 r. poz. 977). Wskazano, że pojęcie "dostęp do drogi publicznej" jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Dostęp do drogi publicznej nie oznacza jakiegokolwiek dostępu. Musi być to dostęp prawnie zagwarantowany, a nadto umożliwiający właścicielom nieruchomości ich wykorzystanie z prawnie określonym przeznaczeniem. Ponadto, to inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne do realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie inwestorka podała, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez działkę nr [...]. Właścicielem zarówno działek inwestycyjnych nr [...], jak i działki nr [...], przez którą ma się odbywać komunikacja jest ten sam podmiot – D. sp. z o.o. W księdze wieczystej przedmiotowej działki, brak jest wzmianki o prawach, roszczeniach czy ograniczeniach, tj. nie ma ustanowionej służebności przejścia dla przedmiotowej działki. Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Brak jest na niej urządzonej drogi wewnętrznej. Co więcej, działka jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Olsztyna nr VI/97/19 z dnia 27 marca 2019 r.) i oznaczona symbolem [...] - teren o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług turystycznych. Z planu wynika też, że obsługa komunikacyjna dla działek z obszaru analizy, które są objęte ustaleniami planu, zapewniona jest poprzez drogę ul. [...] ([...]). Kolegium uznało, że zgodnie z powyższym planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Brak jest bowiem możliwości wykorzystania działki nr [...] w celu komunikacyjnym. Z ustaleń planu wynika, że nie może ona być wykorzystywana w tym celu. W ocenie Kolegium kwestią dyskusyjną jest możliwość ustalenia linii zabudowy, niemniej wobec braku dostępu do drogi publicznej, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca reprezentowana przez adwokata zarzuciła naruszenie: - art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki, w której trzykrotnie wskazywał, że zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej, powołując się na odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych, a w skarżonej decyzji odstąpił od tej praktyki wskazując, że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony; - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez rażącą niekonsekwencję w zakresie wykładni ww. normy prawnej, której przejawem było trzykrotne wykluczenie przez organ zasadności jej stosowania w decyzjach kasatoryjnych, by następnie - mimo braku zmiany ustaleń faktycznych - odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej, opierając się na wykluczonej wcześniej przez organ przesłance braku dostępu do drogi publicznej. Powyższe interpretować należy jako działanie jaskrawo sprzeczne z ideą budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ II oraz organ I instancji, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym i wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w obrębie geodezyjnym nr [...] w odległości 20-40 m od działek ewidencyjnych [...] organ I instancji wydał w 2015 r. dla działek nr [...] (znak sprawy: [...]) oraz w 2018 r. dla działki [...] (znak sprawy: [...]) oraz 07.11.2023 (znak sprawy: [...]) decyzje ustalające warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jak również pozwolenie na budowę, co skutkuje całkowitą utratę zaufania przez skarżącą w stosunku do władzy publicznej; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organ II instancji własnych ustaleń i ustaleń w zakresie interpretacji stanu faktycznego sprawy poczynionych we wcześniejszych postępowaniach prowadzonych w tej samej sprawie, tj. decyzjach z 24 lutego 2022 r. (SKO.73.490.2021), 18 października (SKO.73.444.2022), 28 kwietnia 2023 r. (SKO.73.115.2023); - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dążenia do prawdy obiektywnej w toku postępowania administracyjnego i brak sprawdzenia z urzędu rejestru decyzji w sprawach budowlanych, co skutkowało brakiem przeprowadzenia dowodu z decyzji (załącznik nr 4 do skargi) Prezydenta Olsztyna nr – [...] z dnia 14.06.2023 (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej D. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z zagospodarowaniem terenu oraz murami oporowymi (bez przyłączy) w O. przy ul. [...] (działka nr [...]) oraz brakiem przeprowadzenia z urzędu dowodu z projektu zagospodarowani terenu (załącznik nr 5 do skargi), w sytuacji gdy decyzja ta zmierza do wykazania okoliczności, że przez działkę [...] zapewniony jest funkcjonalny dostęp do drogi publicznej, tworzący dla działek [...] drogę o szerokości 6 m z ulicą [...]; - art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek braku dokonania właściwej oceny oświadczenia spółki D. sp. z o.o. (oświadczenie z dnia 23.03.2022, na które powołuje się Prezydent Miasta Olsztyna w decyzji nr 111/2022 z dnia 05.07.2022) o zapewnieniu korzystania z działki nr [...] w zakresie przejścia i przejazdu na potrzeby skomunikowania działek nr [...] do ul. [...], w pasie przebiegającym od istniejącego wjazdu z ul. [...] i wzdłuż granicy działki do działki [...], co skutkowało ustaleniem, że działki [...] nie mają funkcjonalnego dostępu do drogi publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wskutek uznania niespełnienia przez zamierzoną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki [...] mają dostęp do drogi publicznej przez działkę [...], wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając przedmiotowa sprawę czwarty raz powinno wydać decyzję merytoryczną ustalającą warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, przez przyjęcie, iż wnioskowane zamierzenie nie ma dostępu do drogi publicznej, wskutek uznania, że przez działkę [...] nie jest ustalona służebność prawa przejścia i przejazdu na rzecz działek [...], w sytuacji gdy właścicielem działek nr [...] jest jeden właściciel spółki D. sp.z o.o., co stanowi wyjątek i brak możliwości obciążania działki [...]służebnością prawa przejścia i przejazdu na rzecz działek [...], co Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło w uprzednich swoich decyzjach na gruncie przedmiotowej sprawy: decyzja z 18 października 2022 r. - SKO.73.444.2022 (vide: str. 4) oraz decyzja z 28 kwietnia 2023 r. - SKO.73.115.2023. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; - zobowiązanie organu odwoławczego do przeprowadzenia dowodu z decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki nr [...] (załącznik nr 4 do skargi) oraz wydania decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji; - zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podniosło dodatkowo, że rozpatrując sprawę po raz czwarty było związane wyrokiem Sądu, który to Sąd wskazał, iż nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, ale nie zajął stanowisko w kwestii dostępu do drogi publicznej. Wyjaśniło, że składy orzekające Kolegium orzekają niezależnie i samodzielnie. Owszem, w sprawach zasadniczych orzecznictwo zarówno organów, jak i Sądu powinno być jednolite, ale osiągnięcie pełnej jednolitości nie jest nawet wskazane, gdyż hamowałaby ona rozwój zarówno administracji, jak i sądownictwa. Pismem z 14 lutego 2024 r. Kolegium wskazało, że w sprawie może mieć znaczenie informacja przekazana mu przez organ I instancji, że w dniu 13 lutego 2024 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U., podjęty uchwałą nr LXVIII/1043/23 Rady Miasta Olsztyna z dnia 18 grudnia 2023 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2024 r. poz.778). Tereny objęte wnioskami, w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nr: UA 6730.19.2023 i UA.6730.52.2021, mają w powyższym planie odmienne przeznaczenie. Wnioskiem z 10 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skarg zawisłych przed tutejszym Sądem na uchwałę nr LXVIII/1043/23 Rady Miasta Olsztyna z dnia 18 grudnia 2023 r. Podał, że uchwalony tym aktem plan miejscowy ogranicza prawo skarżącej do zabudowy działek nr [...], do których posiada tytuł prawny. Postanowieniem z 15 maja 2024 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek strony skarżącej i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ i uczestników postępowania. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w czasie jej wydania. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) i art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że to rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych podstawą prawną wydanej decyzji i treścią zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego albo bezczynności, czy też przewlekłości postępowania organów, podlegających odrębnemu zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że powoływana przez strony na etapie postępowania sądowego uchwała Rady Miasta Olsztyna z dnia 18 grudnia 2023 r. nr LXVIII/1043/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U. (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2024 r. poz.778), została uchwalona i weszła w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego nie mogła mieć w ogóle znaczenia dla rozstrzygnięcia, a tym samym nie ma znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji. W związku z tym nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego. W niniejszym postępowaniu nie jest też możliwa ocena legalności powołanej uchwały i ustalanie czy narusza ona interes prawny skarżącej. Skarżąca może w tym zakresie wywieść odrębną skargę. Bezspornie wnioskowane do zabudowy działki nr [...] w czasie orzekania przez organy administracji publicznej nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawowy warunek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest zatem, gdy brak jest planu miejscowego. W istocie zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w przypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Sygnalizowana zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji będzie miała znaczenie przy ponownym orzekaniu w sprawie przez organy administracji publicznej, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Bez względu na datę wszczęcia postępowania i długość prowadzonego postępowania organy orzekające mają obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Jeżeli skarżąca nie zgadza się z uchwalonym planem miejscowym obejmującym wnioskowane działki, to może go zaskarżyć i wnieść o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia legalności ustaleń planu. Na obecnym etapie, co podkreślić jeszcze raz trzeba, zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, gdyż Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Wobec tego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy podane w kwestionowanych decyzjach przyczyny rzeczywiście uzasadniały odmowne załatwienie wniosku. Organ I instancji jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazał niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w tym zakresie konkretnie podał brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy z powodu braku zabudowy w drugiej linii w stosunku do ul. [...] oraz brak dostępu działek nr [...] do drogi publicznej. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Natomiast zaniechał w ogóle oceny konieczności wyznaczenia w realiach niniejszej sprawy linii zabudowy, wskazując lakonicznie, że jest to dyskusyjne. Takie działanie organu odwoławczego narusza art. 7, art. 15 k.p.a,. i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż oznacza, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznej oceny w tym aspekcie. Zgodnie ze wskazanymi unormowaniami organ II instancji powinien stać na straży praworządności, rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie i uzasadnić swoje stanowisko. Nie powinien więc ograniczać się tylko do wybranych aspektów sprawy i zlekceważyć podanego przez organ I instancji odrębnie powodu odmowy, tym bardziej, że strona stanowisko to kwestionowała i należało je zweryfikować i uzasadnić. Ponieważ w sprawie trzykrotnie już Kolegium wydawało decyzje kasacyjne, w których wskazywało, że brak zabudowy w drugiej linii od ul. [...] nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy, a organ I instancji ze stanowiskiem tym się nie zgadzał, Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zapobieganiu rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymaniu zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, CBOSA). Potwierdza to treść stosowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), w którym w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona analiza nie wykazała zaś, że nie ma podstaw do ustalenia nowej linii zabudowy. Sam fakt, że obecnie wzdłuż ul. [...] występuje tylko jedna linia zabudowy, nie wyklucza powstania drugiej linii zabudowy. Braku możliwości powstania zabudowy w drugiej linii nie uzasadniała wola organów gminy pozostawienia zieleni naturalnej na tym terenie. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, takich jakie przysługują mu przy realizacji władztwa planistycznego (art. 3 u.p.z.p.). Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa i decydują przepisy, a nie przekonanie organu. Zasadnie skarżąca w toku postępowania podnosiła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy wydawaniu decyzji. Tak samo nie można było uznać za wiążące ustaleń planu, który utracił moc. Jeżeli, żaden z przepisów nie zakazywał budowy na analizowanym terenie, to nie było przeszkód aby ustalić nową linię zabudowy, gdyż wnioskowany teren sąsiaduje bezpośrednio ze zwartą zabudową, nie doszłoby więc do rozproszenia zabudowy. Niezasadnie też organy orzekające uznały, że wnioskowany teren nie może mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Prawidłowo wskazano w uzasadnieniach obu decyzji instancyjnych, że jeżeli wnioskodawca wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma tytuł prawny do korzystania z tej działki. Mimo trafności tych stwierdzeń organy wbrew nim skupiły się na tym, że nie istnieje żaden tytuł prawny uprawniający do przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] i nie ma urządzonej drogi wewnętrznej przez tę działkę. Okoliczności te nie mają znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy, który jest wstępnym etapem realizacji inwestycji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2022 r. II OSK 2569/21, 20 lipca 2022 r. II OSK 2294/19, publ. w CBOSA). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1808/21, publ. w CBOSA). Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 795/21, publ. w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy o możliwości wykorzystania działki nr [...] jako komunikacji z drogą publiczną poprzez urządzenie drogi wewnętrznej świadczy przedłożona przez inwestorkę zgoda właściciela tej działki, jak również parametry tej działki, pozwalające na wygospodarowanie na niej przejazdu do wnioskowanego terenu. Wbrew przekonaniu organów przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową z usługami nie wyklucza urządzenia na tej działce drogi wewnętrznej. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie jest też inwestycją celu publicznego i jej przebieg nie musi być ustalany w planie miejscowym. Przejazdy na działkach budowlanych zaliczane są w Prawie budowlanym do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane – Dz. U. z 2024 r. poz. 725) związanych z obiektem budowlanym. Urządzenie drogi wewnętrznej nie powoduje tym samym zmiany przeznaczenia terenu. Jak wyjaśniono, nie ma znaczenia, że w czasie wydawania zaskarżonych decyzji droga wewnętrzna jeszcze nie funkcjonowała, bowiem na obecnym etapie weryfikowana może być tylko możliwość jej powstania. Załączona przez skarżącą do skargi decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla działki nr [...] potwierdza, że istnieje możliwość urządzenia drogi wewnętrznej na tej działce, łączącej teren inwestycji z drogą publiczną – ul. [...]. Nie ma racji skarżąca, że na organach orzekających ciążył obowiązek ustalenia, że powołane pozwolenie na budowę zostało wydane. Stan sprawy nie wymagał takiego ustalenia. Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na bezsporne ustalenia faktyczne i nie wymagał uzupełnienia. Doszło natomiast do błędnej oceny ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej i opłatę od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).