I SA/Wa 1268/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Biadoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. W., J. B. i J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2023 r. nr 2027/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "Wojewoda/organ") decyzją z 4 maja 2023 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 1 grudnia 2022 r., nr 667/SD/2022, umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...](dawna ul. [...]), ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część" o pow. 3734,86 m2, stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] , z obrębu [...] . Powyższa decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość warszawska przy dawnej ul. [...] , ozn. hip. "Nieruchomość nr [...] i Nr [...] część" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunt nieruchomości warszawskiej przeszedł na własność gminy W. , a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z 5 lipca 1948 r., nr [...] , nieruchomość warszawska stanowiła własność J. M. na mocy aktu kupna z 10 stycznia 1925 r. W dniu 22 października 1947 r. J. M. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej m.in. do gruntu nieruchomości położonej przy dawnej ul [...] , ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część". Aktem notarialnym z 15 listopada 1947 r., rep. Nr [...] , J. M. sprzedał "[...] ", reprezentowanym przez jego współwłaścicieli – M. B. oraz W. D. , wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu do gruntu nieruchomości warszawskiej. W dniu 14 sierpnia 1948 r. "[...] " złożyły wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, a także stosowny wniosek. Orzeczeniem administracyjnym z 1 lutego 1949 r., L.dz. [...] , Prezydent W. orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. , a następnie orzeczeniem z 14 stycznia 1950 r., L.dz. [...] stwierdził, że wszystkie budynki położone na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeszły na własność Gminy W. . Decyzją z 20 maja 1994 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z 1 lutego 1949 r., L. dz. [...] w sprawie przywrócenia terminu oraz orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z 14 stycznia 1950 r., L.dz. [...] o przejściu budynków posadowionych na nieruchomości położonej przy ul. [...] na własność Gminy W. . Wnioskiem z 15 lipca 2002 r. T. Z. , spadkobierczyni M. B. , wystąpiła o rozpatrzenie wniosku J. M. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu hipotecznego "Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część" z 22 października 1947 r. Ostateczną decyzją z 12 września 2012 r., nr [...] , Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...](dawna ul. [...]), ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część" o pow. 3734,86 m2. Wnioski o ustalenie odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej złożone zostały przez spadkobierców dawnych właścicieli "[...] ", tj.: J. D. i B. D. , reprezentowanych przez adwokata I. R. – w dniu 18 września 2009 r. oraz przez adwokat T. W. , działającą w imieniu własnym i jako pełnomocnik: M. R. , J. B. i M. K. – w dniu 20 września 2012 r. Decyzją z 2 lipca 2013 r., nr [...] , Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Odwołania od powyżej decyzji wnieśli wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 10 września 2013 r., nr [...] , Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 29 lipca 2014 r., nr [...] , Prezydent W. ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską. W wyniku rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 22 września 2014 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta W. , przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z 8 maja 2018 r., nr [...] , Prezydent W. ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W wyniku rozpoznania odwołań od niej złożonych, decyzją z 21 sierpnia 2018 r., nr [...] , Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta. Decyzją z 1 grudnia 2022 r., nr 667/SD/2022, Prezydent W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...](dawna ul. [...]), ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część" o pow. 3734,86 m2, stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] , z obrębu [...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawcy nie legitymowali się tytułem prawnym do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Organ I instancji wsparł się w tym zakresie stanowiskiem przedstawionym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22, w której stwierdzono, że (cyt.): "Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.). Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego." Organ I instancji uznał zatem, że wnioskodawcy jako spadkobiercy udziałowców spółki, która nabyła prawa i roszczenia do gruntu nieruchomości warszawskiej w drodze umowy cywilnoprawnej, nie mają statusu strony w postępowaniu odszkodowawczym na podstawie art. 215 u.g.n., i nie są tym samym uprawnieni do żądania przyznania odszkodowania na swoją rzecz. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta wnieśli T. W. , J. B. , M. R. i J. K. (spadkobierca M. K. ), reprezentowani przez adwokat J. Z. . Wojewoda Mazowiecki, zaskarżoną decyzją z 4 maja 2023 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z 1 grudnia 2022 r., nr 667/SD/2022. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do występowania z roszczeniami o ustalenie odszkodowania za nieruchomość poruszył w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22 Naczelny Sąd Administracyjny wydając uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. Organ wskazał następnie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, w których NSA stwierdził, że nabywcy roszczeń z dekretu nie mogą być stroną postępowań reprywatyzacyjnych, ponieważ po ich stronie brak jest interesu prawnego, ponieważ przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że powyższe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. co prawda dotyczą praw nabywców roszczeń z tytułu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. , jednakże ich treść koresponduje i jest zgodna z uchwałą wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny 30 czerwca 2022 r. odnoszącą się do praw nabywców roszczeń o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (art. 128 u.g.n.). Z kolei, zdaniem organu, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie samo, jak w omawianej uchwale. Organ podniósł również, że przepis art. 215 u.g.n. wskazuje, że osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość jest poprzedni właściciel bądź jego następca prawny. Do grona podmiotów uprawionych z art. 7 dekretu należą: właściciel gruntu, jego prawni następcy albo osoby reprezentujące jego prawa, a w niektórych przypadkach - także użytkownicy ziemi. Co oznacza, zdaniem organu, że to prawo można ustanowić na rzecz dotychczasowego właściciela, ewentualnie na rzecz jego spadkobierców, jako następców prawnych w ramach sukcesji uniwersalnej. Mając na uwadze powyższe organ doszedł do wniosku, że warunkiem podmiotowym, normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak i 215 u.g.n. jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. Wojewoda uznał zatem, że wnioskodawcy, jako następcy prawni po M. B. i W. D. , wywodzą swoje prawa i roszczenia do nieruchomości warszawskiej z aktu notarialnego z 15 listopada 1947 r., rep. Nr [...] , na podstawie którego przeddekretowy właściciel nieruchomości warszawskiej sprzedał firmie "[...] ", reprezentowanej przez W. D. i M. B. , wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu. W ocenie organu, zawarcie umowy cywilnoprawnej przeniesienia roszczeń odszkodowawczych o charakterze publicznoprawnym (regulowanych normą prawa administracyjnego) stanowi podstawę do odmowy uznania legitymacji prawnej do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania. Przelew roszczeń do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] (dawna ul. [...]), ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część" w drodze umowy zawartej pomiędzy J. M. a firmą "[...] ", zdaniem organu, nie oznacza, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym, a zatem nie powinni zostać uznani za stronę tegoż postępowania. Z powyższych względów Wojewoda uznał decyzję Prezydenta za prawidłową przyjmując za organem I instancji, że wnioski odszkodowawcze w tej sprawie zostały złożony przez osoby nieuprawnione. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. W. , J. B. i J. K. (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokat J. Z. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że warunkiem złożenia skutecznego wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. jest zgłoszenie wniosku przez poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którzy zostali pozbawieni możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. tj. wnioskodawcy nie przedstawili dowodów, które potwierdzałby tezę, iż są następcami prawnymi J. M. , tym samym brak jest podstaw do uznania, że wniosek o odszkodowanie został złożony przez osoby uprawnione, posiadające interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania, w sytuacji gdy akt notarialny z 15 listopada 1947 r., rep. Nr [...] , na podstawie którego J. M. sprzedał firmie "[...] ", reprezentowanej przez W. D. i M. B. , wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu do gruntu nieruchomości oznaczonej hip. "Nieruchomość Nr [...] o pow. 3734,86 m2", a także fakt udowodnienie przez Skarżących, że są następcami prawnymi W. D. i M. B. , co uzasadnia stwierdzenie, że wniosek o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie został złożony przez osoby posiadające interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania; 2) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że warunkiem złożenia skutecznego wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. jest zgłoszenie wniosku przez poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którzy zostali pozbawieni możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r, tj. wnioskodawcy nie przedstawili dowodów, które potwierdzałby tezę, iż są następcami prawnymi J. M. , tym samym brak jest podstaw do uznania, że wniosek o odszkodowanie został złożony przez osoby uprawnione, posiadające interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania w sytuacji gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. jest uzasadnione, gdyż wniosek "[...] " jest kontynuacją wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. [...] - J. M. , który złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w dniu 22 października 1947 r., zatem wniosek o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie został złożony przez osoby posiadające interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania; 3) art. 28 kpa, poprzez skierowanie decyzji obu instancji do osoby zmarłej, tj. M. R. ; 4) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na bezzasadne uznanie przez organ, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do zainicjowania prowadzonego postępowania, w sytuacji gdy strony udowodniły interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania, gdyż z materiału zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że właścicielem nieruchomości był J. M. , który następnie aktem notarialnym z dnia 15 października 1947 r. sprzedał firmie "[...] ", reprezentowanej przez W. D. i M. B. , wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu do gruntu nieruchomości oznaczonej hip. "Nieruchomość Nr [...] o pow. 3734,86 m2", a następcami prawnymi W. D. i M. B. są strony niniejszego postępowania, a skutkiem zawarcia niniejszej umowy jest podmiotowa zmiana uprawnienia do występowania z wnioskiem o odszkodowanie, zatem w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez osoby posiadające interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania; 5) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady równego traktowania, wobec umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe, w sytuacji wszystkie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. zostały wypełnione, zatem organ nie ma podstawy do umorzenia postępowania. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji w całości, zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi aktu zgonu oraz poświadczenia dziedziczenia, na fakt, iż M. R. zmarła dnia 12 maja 2022 r., a jej jedyną spadkobierczynią jest J. B. . W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. Pełnomocnik Skarżących podniosła, że co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, co z kolej skutkuje nieważnością decyzji. Jednakże w przedmiotowej sprawie jedynym spadkobiercą M. R. jest jej córka, J. B. , która także jest stroną postpowania, a obie decyzje zostały doręczone jej pełnomocnikowi. Należy więc uznać, zdaniem pełnomocnika, że gdy decyzja jest skierowana do wyłącznego i jedynego spadkobiercy zmarłej osoby, to mając na uwadze racje ekonomiczne i gospodarcze oraz przez wzgląd na stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, a jedynie do naruszenia prawa procesowego, które uzasadnia jej zmianę. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyroki NSA: z 8 października 2015 r., I OSK 29/14; z 30 listopada 2016 r., I OSK 132/15; z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2309/15; z 26 października 2018 r. I OSK 238/17; z 19 września 2019 r., I OSK 92/19; z 21 listopada 2019 r., I OSK 729/18; z 18 maja 2020 r., II OSK 2341/19; oraz z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2193/19. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 7 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/23. Postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r. postępowanie sądowe zostało przez Sąd podjęte. W trakcie rozprawy w dniu 6 czerwca 2024 r. Sąd postanowił dopuścić uzupełniający dowód z dokumentów, tj. odpisu skróconego aktu zgonu M. R. , o numerze [...] , wydanego 23 maja 2022 r. oraz wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z 21 czerwca 2022 r. na okoliczność, że M. R. zmarła 12 maja 2022 r., a jej jedyną spadkobierczynią jest J. B. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na wstępie Sąd odniesie się do najdalej idącego zarzutu skargi, mianowicie skierowania decyzji do osoby zmarłej. Jak bezspornie wynika z załączonego do skargi odpisu aktu zgonu, M. R. zmarła 12 maja 2022 r. Tak więc ww. osoba nie żyła w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Wojewoda z 4 maja 2023 r., nr [...] , jak też utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z 1 grudnia 2022 r., nr 667/SD/2022. Niemniej jednak, w postępowaniu odszkodowawczym brała czynny udział wyłączna następczyni prawna zmarłej M. R. , czyli J. B. , co wynika z akt postępowania, jak też aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z 21 czerwca 2022 r. Ponadto, jak słusznie zauważono w skardze, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy decyzje organów obu instancji określały jednoznacznie wyłącznego i jedynego spadkobiercę zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci (art. 922 § 1 k.c.), co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia, który ma bowiem charakter deklaratoryjny a nie prawnokształtujący. Potwierdza jedynie skutek, jaki powstał w dacie śmierci osoby, której dotyczy (potwierdza krąg spadkobierców). W realiach niniejszej sprawy akt ten potwierdził zatem, że z momentem śmierci M. R. w jej miejsce wstąpiła J. B. , tak więc decyzje organów zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania odszkodowawczego. Nie można w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ani tym bardziej o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przechodząc następnie do istoty sporu to wskazać wypada, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu, stanowi że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei, ust. 2 powyższego artykułu dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Materialnoprawną podstawę roszczenia Skarżących stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako "u.g.n."), który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W ocenie Sądu orzekającego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organy obu instancji zasadnie uznały, że wnioskodawcy (podobnie jak obecnie Skarżący) inicjując postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 215 u.g.n. nie mogli zostać uznani za strony tego postępowania w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a., tj. za osoby "uprawnione" do otrzymania odszkodowania gdyż nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby mogły kwalifikować się jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący wywodzą natomiast swoje prawa z faktu bycia spadkobiercami nabywców praw i roszczeń dekretowych na podstawie zawartej umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z 15 listopada 1947 r. (rep. Nr [...] ). Sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. zaprezentowany przez Prezydenta i Wojewodę znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem podjęcia czynności cywilnej skutek w postaci przypisania stronom takiej działania interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. Sens tej uchwały odnosi się do zanegowania przez NSA umownego, a więc za zgodą stron, przeniesienia określonych praw, aby w ten sposób uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego właściwe dla danego typu sprawy administracyjnej, nie kwalifikują nabywcy praw jako strony postępowania administracyjnego. NSA uznał, że umowa cywilnoprawna nie może modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w przepisie prawa materialnego. Zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Skoro ustawodawca zadeklarował w przepisach prawa zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności przyznaniem określonych praw pochodnych, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w przepisie prawa materialnego. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom. Zdaniem Sądu, mimo, że uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to ma charakter uniwersalny. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 319/20). Uchwała ta w różnych sprawach z zakresu nieruchomości jest traktowana jako kierunkowa wypowiedź orzecznictwa sądowego w kwestii posiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 387/20; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3099/19; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 267/22; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/210). Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu odszkodowań za przejęcie przez Państwo gruntów warszawskich nakazuje uwzględnianie poglądów wyrażonych w uchwały o sygn. akt I OPS 1/22 przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19). Wskazać wypada także, że w art. 269 § 1 p.p.s.a. wyrażono zasadę względnego związania stanowiskiem zajętym w uchwale, co w praktyce nie daje Sądowi możliwości wyboru. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów NSA o sygn. I OPS 1/22, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego przyjąć za NSA należy, że osoby, które nabyły od byłego właściciela – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie, nie mogą być uznane za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej spadkobiercy nabywców praw i roszczeń dekretowych, czyli Skarżący, w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA nie mogą być legitymowani do złożenia takiego wniosku. Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. akt I OSK 999/21; z 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1578/21). W kontekście zarzutów skargi dotyczących braku definicji legalnej "następcy prawnego" z art. 215 ust. 2 u.g.n. wyjaśnić należy, że z przepisów Działu III Rozdziału 5 u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 128 ust. 1 i 4, art. 131 ust. 1) wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie (nie chodzi o osobę uprawnioną do wszczęcia postępowania o odszkodowanie) jest osoba wywłaszczona, tj. właściciel nieruchomości, czy jej użytkownik wieczysty albo osoba posiadająca inne prawa rzeczowe do nieruchomości – a więc podmioty bezpośrednio poszkodowane dokonanym wbrew ich woli wywłaszczeniem. Podmiotowość administracyjnoprawną w sprawie o odszkodowanie mają także spadkobiercy osoby, która została wywłaszczona poprzez pozbawienie albo ograniczenie jej praw (art. 132 ust. 1c i 3a ugn). Takie stanowisko potwierdza też treść art. 217 ust. 1 u.g.n., który ma zastosowanie w sprawach z zakresu gruntów warszawskich. Za stanowiskiem, że szersze pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 215 u.g.n. odpowiada, w odniesieniu do osób fizycznych, pojęciu "spadkobierca" przemawia również to, że w przepisach przejściowych zawartych w Dziale VII Rozdziale 1 u.g.n. ustawodawca traktuje zamiennie oba te pojęcia raz używając pojęcia następca prawny (art. 211 ust. 1, art. 214 ust. 1 i 4, art. 214b ust. 2a, art. 215 u.g.n.), a w innych przypadkach pojęcia spadkobierca (art. 209a ust. 2, art. 217 u.g.n.). A zatem, przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości nie wskazują, jako jednej ze stron postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nabywcy prawa i roszczeń do odszkodowania od osoby uprawnionej. W tym miejscu podnieść wypada także, że względem przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Naczelny Sąd Administracyjny powziął uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, w której stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, zdaniem NSA, była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy W. przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był – jak podkreślił NSA – ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też, jak wyjaśnił to NSA, krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. W uchwale I OPS 1/23 Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawartego w niej uzasadnienie, podzielając je w pełni. NSA wyjaśnił przy tym, że nie ma znaczenia, że powołana uchwała (I OPS 1/22) została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem, jak wskazał NSA, wykładni pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W świetle powołanej uchwały czynność prawna ze sfery prawa cywilnego może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej. Jak zauważył NSA, takiej normy materialnoprawnej dekret warszawski jednak nie zawiera. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że umowa notarialna z 15 listopada 1947 r., rep. Nr [...] nie uprawnia – w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 5 u.g.n. – Skarżących (lub ich poprzedników prawnych), jako nabywców praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej ozn. hip. Nieruchomość Nr [...] i Nr [...] część", o pow. 3734,86 m2, do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania. Tym samym uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu odszkodowawczym, przysługiwało wyłącznie spadkobiercom J. M. . To z kolei sprawia, że obie decyzje organów, zarówno Prezydenta jak i Kolegium, są prawidłowe, ponieważ w takich realiach sprawy jak brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców (Skarżących), postępowanie odszkodowawcze winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.