II OSK 2341/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K.i G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1335/18 w sprawie ze skargi R.K. G. J.i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 6 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Bd 1335/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K., G. J. – S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...](pkt 1 wyroku), zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2) i zwrócił na rzecz G. J.–S. i B. S. kwotę 500 zł tytułem nadpłaconego wpisu (pkt 3). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.K. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]z obrębu [...]). W skardze na powyższą decyzję R. K., G. J. – S. oraz B. S. wnieśli o jej uchylenie oraz rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w z. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 6, 7 i 7a, art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5, art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał na zgon uczestnika postępowania [...] M. w dniu [...] listopada 2017 r., wyjaśniając, że informację o śmierci jednej ze stron postępowania uzyskano już po zakończeniu postępowania odwoławczego. Uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzje te zostały skierowane m.in. do [...] M., tj. do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, a tym samym utraciła status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Z przedłożonego Sądowi odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że [...] M. (współwłaściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji) zmarł [...] listopada 2017r. w [...], a więc przed podjęciem kontrolowanych rozstrzygnięć. Sąd stwierdził, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W ocenie Sądu, skutkiem skierowania w niniejszej sprawie zaskarżonych decyzji do osoby zmarłej (co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest pozbawienie spadkobierców [...] M. udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 k.p.a.), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji. Skargą kasacyjną R. K. i G. J.-S. zaskarżyły powyższy wyrok w pkt 1, tj. w części stwierdzającej nieważność powyższych decyzji, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że każde skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi "rażące naruszenie prawa" skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, podczas gdy norma art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do takich sytuacji, gdy decyzja reguluje prawa lub obowiązki materialnoprawne strony, a nie do sytuacji, gdy decyzja nie reguluje praw i obowiązków danej strony i w konsekwencji skierowanie takiej decyzji do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale wada powyższa nie może zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa dające podstawę stwierdzenia nieważności; 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 oraz art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć i błędne przyjęcie, że w kontrolowanych sprawach zachodzą okoliczności dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji ze względu na skierowanie decyzji do nieżyjącego adresata, które jest tożsame z przyznaniem temu podmiotowi określonych praw lub obowiązków, podczas gdy decyzje organów obu instancji skierowane do nieżyjącego adresata nie rozstrzygały o jego obowiązkach bądź uprawnieniach w znaczeniu materialno-prawnym, natomiast okoliczność, że postępowanie toczyło się bez udziału następców prawnych [...] M. mogła zostać zakwalifikowana jako przesłanka do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności; - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć i niezastosowanie przepisu z uwagi na uznanie, że w rozpatrywanej sprawie w związku z wadliwym doręczeniem decyzji stronie nieżyjącej zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt k.p.a., podczas gdy postępowanie przed organami toczyło się bez udziału następców prawnych [...] M., a okoliczność ta stanowić powinna ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności i w konsekwencji winna prowadzić do uchylenia decyzji obu organów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. skoro organy już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie zapewniły udziału w postępowaniu spadkobiercom M. M., czym naruszyły m.in. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne są podniesione w niej zarzuty naruszenia zarówno art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Kontrolowany w niniejszym postępowaniu wyrok Sądu pierwszej instancji opiera się na stwierdzeniu, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja obarczone są kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostały skierowane do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego. Osobą tą jest zmarły w dniu [...] listopada 2017 r. [...] M. - współwłaściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższa okoliczność obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem pozbawiono w ten sposób spadkobierców [...] M. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do takiej osoby decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wiąże się ono z okolicznością ustania zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą jego śmierci (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 29/14; z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 132/15; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2309/15; z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 238/17; z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19; z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 729/18 – publik. CBOSA). W stosunku do osoby zmarłej nie można zatem wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jednocześnie jednak podkreślić też należy, iż skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przepisy k.p.a. rozróżniają pojęcia "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11 - CBOSA). Przesłankę nieważności stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc ustalenie w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej, a nie doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji. Sąd pierwszej instancji zdaje się nie rozróżniać pojęcia "skierowanie decyzji" od doręczenia decyzji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie zostały skierowane do zmarłego w toku postępowania przed organem I instancji [...] M.. [...] M. nie był adresatem powyższych decyzji. Adresatem tych decyzji jest występujący z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] inwestor J.K.. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, pominięcie w postępowaniu wszczętym wnioskiem J.K. następców prawnych [...] M., a także próba doręczenia decyzji osobie nieżyjącej, nie stanowiły określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki nieważności powyższych decyzji, skutkującej stwierdzeniem nieważności tych decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazana wada postępowania toczącego się przed organami może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek następców prawnych [...] M.. Podkreślenia wymaga przy tym, że tryby nadzwyczajne - a do takich należą tryb nieważnościowy i wznowieniowy - nie są konkurencyjne. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. A zatem, okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Brak było zatem w niniejszej sprawie podstaw, do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności wydanych w sprawie decyzji z uwagi na pominięcie przez organy następców prawnych zmarłego w toku postępowania administracyjnego [...] M.. Nie zachodziła także przesłanka do stwierdzenia nieważności tych decyzji z uwagi na ich skierowanie do osoby zmarłej, gdyż – jak już wyżej wskazano – [...] M. nie jest adresatem wydanych decyzji. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Z powyższych względów uzasadnione są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 134 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż kwestia objęta przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. podlegać będzie rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji. Rozważanie tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesne. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - z uwagi prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału ewentualnych następców prawnych – może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), co należy uwzględnić w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1452/13 - CBOSA; z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 141 i n., z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, LEX nr 266267; J. Borkowski - aprobująca glosa do wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 - OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., odstąpiono od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.