II GSK 1776/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1869/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 czerwca 2022 r. nr POD.503.228.2020.MBP.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. Sp. z o.o. w Ł. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1869/22, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 listopada 2020 r., znak POD.535.8.2019.MIZ.KWO.2, w pkt 2/ umorzył postępowanie administracyjne oraz w pkt 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2301 ze zm., powoływanej dalej jako: p.f.), poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, na skutek wadliwego uznania, że organy inspekcji farmaceutycznej mogą stosować art. 37at ust. 8 p.f. jedynie podczas inspekcji bądź kontroli, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu organ zezwalający posiada uprawnienie do wzywania przedsiębiorcy do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością także poza inspekcją lub kontrolą, zatem na Spółce ciążył obowiązek przekazania dokumentacji żądanej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a-1b p.f., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, na skutek błędnego przyjęcia, że kara określona w art. 127b ust. 1a-1b p.f. z tytułu nieprzekazania dokumentacji, nie może być nakładana bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przemieszczania oraz wprowadzenia do obrotu produktów leczniczych, zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Skarżąca nie podlega normie prawnej określonej w art. 127b ust. 1a p.f., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że określa on karę pieniężną za każdy przypadek niewykonania wezwania wystosowanego w trybie art. 37at ust. 8 p.f. niezależnie od rodzaju żądanej dokumentacji, zatem Spółce zasadnie wymierzono karę pieniężną. 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 37at ust. 8 p.f. oraz art. 127b ust. 1a p.f., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji GIF oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w związku z błędnym uznaniem przez WSA, że skarżącej nie można przypisać deliktu administracyjnego w postaci nieprzekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością na wezwanie organu zezwalającego; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ ukształtowało treść zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1595/22 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych powyżej rozstrzygnięć. Z całokształtu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem, wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny, co do wykładni a w konsekwencji zasadności zastosowania w postępowaniu administracyjnym - zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej - art. 127b ust. 1a i 1b oraz art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego. Trzeba zatem wskazać, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Nie ulega przy tym kwestii, że prawidłowe zastosowanie przepisu wymaga jego uprzedniej prawidłowej interpretacji. W kwestii wykładni - czyli odkodowania treści określonej normy prawnej - w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. W szczególności gdy interpretacji podlegają przepisy kompetencyjne. Kompetencji władzy publicznej nie można bowiem domniemywać ani też interpretować jej rozszerzająco. Jakkolwiek wykładnia językowa jest pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych - niż wykładnia literalna - które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności by sprawdzić czy, nawet gdy uzyskana w wyniku interpretacji językowej jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Zgodzić należy się przy tym z poglądem, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa dają zgodny wynik (por. np. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19; z 12 października 2017r., I OSK 829/17; 12 września 2017r., II FSK 2282/15; 12 stycznia 2017r., II FSK 3648/14; 12 kwietnia 2016r., I OSK 1841/14). Poza tym nawet przyjmując, że językowe znaczenie tekstu prawnego może stanowić granicę wykładni, to tylko w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to wyłącznie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirk-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69–77; M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). Mając powyższe na uwadze, dla oceny zarzutu naruszenia art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego - który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji - celowe jest przypomnienie, że zgodnie z nim karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanej ustawy nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji. Z brzmienia przytoczonego przepisu wywieść należy, że fakt nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu organu zezwalającego nie jest jedyną okolicznością wymagającą ustalenia przed wymierzeniem kary. Treść art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca wiąże możliwość nałożenia kary z faktem nieprzekazania dokumentacji - ale tylko gdy ma to miejsce wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanej ustawy. Rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego w pierwszej kolejności było zatem rozważenie podstawy prawnej wezwania i tym samym zasadności żądania przekazania określonej tym wezwaniem dokumentacji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu - wszczętym wobec skarżącej spółki - w sprawie przestrzegania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego brak było podstaw do zastosowania art. 37at ust. 8 tej ustawy. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zasadne. Ostatni z powołanych przepisów (art. 37at. ust. 8 Prawa farmaceutycznego) stanowi bowiem, że na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni. Wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie błędna jest interpretacja przytoczonego przepisu, zgodnie z którą obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności, na którą zostało wydane pozwolenie, ale także poza nimi. Przede wszystkim, zdaniem NSA, zawarte w art. 37at ust. 8 powołanej ustawy sformułowanie, że "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością" nie jest jednoznaczne. Odkodowanie zakresu dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wymaga zatem uwzględnienia, że omawiany obowiązek (przedstawienia dokumentów na wezwanie organu) został uregulowany w jednej z jednostek redakcyjnych przepisu art. 37at Prawa farmaceutycznego. W pełni zasadna jest więc jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni systemowej (wewnętrznej). Trzeba mieć zatem na względzie, że art. 37at Prawa farmaceutycznego reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji i kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ust. artykułu 37at Prawa farmaceutycznego odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 Prawa farmaceutycznego wynika wystarczająco wyraźnie, że nie regulują one tożsamej materii. Art. 37at ust. 3 powołanej ustawy określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji. W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd, że wezwaniem, o którym stanowi ust. 8 - dla odróżnienia od unormowania zawartego w ust. 3 - można zobowiązać przedsiębiorcę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością także poza inspekcją lub kontrolą tej działalności, w rozumieniu art. 37at ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego - wskazujący na zakres kompetencji organu władzy publicznej - nie może być wykładany rozszerzająco, a ku temu zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie organu. Odnośnie do interpretacji zakresu dokumentów związanych z prowadzoną działalnością, do przekazania których organ zezwalający może wezwać przedsiębiorcę - nie bez znaczenia jest cel omawianej regulacji, wynikający z powoływanego w sprawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039), która na mocy art. 6, w ustawie Prawo farmaceutyczne wprowadziła zmianę poprzez dodanie w art. 37at ustępu 8 w brzmieniu wyżej cytowanym. Zasadne jest wskazanie, że generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Uznać zatem należy, że zakres zastosowania art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego jest zawężony. Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej - to znaczy, że nie zostały też spełnione przesłanki zastosowania art. 127b ust. 1a powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wezwania, o którym mowa w art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, nie skierowano do przedsiębiorcy w ramach inspekcji czy kontroli działalności gospodarczej - w rozumieniu art. 37at ust. 1-2 powołanej ustawy. Poza sporem jest, że wezwanie to wystosowano w postępowaniu wszczętym z urzędu "w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego". Trzeba zatem dodatkowo zauważyć, że kwestia wykładni tego przepisu była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia. W orzeczeniach tych jednakże NSA zaprezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie natomiast w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r. II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r. II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r. II GSK 1300/18). W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły być zatem uznane za zasadne. W konsekwencji powyższego - w niespornym stanie faktycznym sprawy - sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić, że uwzględniając skargę jednocześnie stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, 2700 zł za odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.