II GSK 163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del.WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 227/20 w sprawie ze skargi E. Ś., M. Ś.-wspólnicy Z. R. K. "S." s.c. M. Ś., E. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 stycznia 2020 r. nr BP.500.206.2019.1103.LD5.855 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., uwzględnił skargę E. Ś. i M. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 stycznia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylając tą decyzję i orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: wskutek przeprowadzonej, w prowadzonym przez skarżących przedsiębiorstwie, Z. R. K. "S." s.c. E. Ś., M. Ś. w A. Ł., kontroli przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r., nałożył na strony karę pieniężną w wysokości 8.550 zł. Podstawą decyzji były stwierdzone naruszenia: przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny; skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut; nieudostępnienie podczas kontroli wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy; nieprzechowywania przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy; niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że w wyniku kontroli przedsiębiorstwa stwierdzono naruszenia przepisów socjalnych sankcjonowanych w Ip. 5.2.1, Ip. 5.7.1, Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2 oraz Ip. 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017r. poz.2200 ze zm., dalej u.t.d.). Ujawniono bowiem, że kierowcy nie tylko nagminnie naruszali normy dotyczące czasu pracy, ale również nie sporządzali wydruków na okoliczność powstania naruszenia. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby nie mieli wpływu na stwierdzone przypadki naruszeń. Nie przedstawili żadnych nowych okoliczności i dowodów, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie organu brak było również podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż skarżący nie wykazali, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Nie wskazali również okoliczności, których nie mogli przewidzieć oraz na które nie mieli wpływu, wobec czego brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że była ona uzasadniona lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd na wstępie stwierdził, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art.189a § 2 pkt.1-3, art.189e i art.189f k.p.a. Wskazał, że kary pieniężne dla przewoźników nakładane są na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów tej ustawy, jak również nie przewiduje ich miarkowania. Ponadto w przepisach art.92b i 92c u.t.d. zawarto możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Wobec tego oraz z uwagi na treść art.189a § 2 k.p.a., w sprawie nie miały zastosowania przepisy działu IV a Kodeksu postępowania administracyjnego. Następie Sąd I instancji wyjaśnił, że z dniem 3 września 2018 r. zmieniona została ustawa o transporcie drogowym. Nowe brzmienie uzyskał załącznik nr 3 do ustawy zawierający wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art.92a ust.1 u.t.d. W nowym załączniku zmodyfikowano niektóre istniejące dotychczas naruszenia, wprowadzono nowe naruszenia a także co do niektórych naruszeń wprowadzono nową wysokość kar pieniężnych. Wszystkie naruszenia przepisów ustawy zarzucone skarżącym miały miejsce po dniu 3 września 2018 r. Wobec tego Sąd stwierdził, że zastosowanie miały przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym po tej dacie. Wskazując na podstawę nałożenia na strony kary oraz stanowiska skarżących podniesionego na rozprawie Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do tego, czy w przypadku przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 30 minut do mniej niż 1 godzinę i 30 minut, kara powinna wynieść 350 zł stanowiąc sumę kar z l.p 5.11 z pkt 1 i z pkt 2, czy też powinna ona wynieść jedynie 250 zł, jako wymierzona jedynie z pkt 2. Sąd stwierdził, że organy zastosowały sposób wyliczenia kary pieniężnej tak jak przewidywał to załączniki nr 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Wówczas l.p. 5.2 załącznika nr 3 u.t.d. przewidywał, że za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy kara wynosiła 150 zł gdy przekroczono czas powyżej 15 minut do 30 minut (l.p 5.2.1) i 200 zł za każde następne rozpoczęte 30 minut przekroczenia czasu (l.p 5.22). Treść l.p 5.11 załącznika nr 3 w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji była odmienna i w punkcie 2, l.p 5.11 wyraźnie określono ile wynosi kara pieniężna za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. W takim przypadku kara wynosi 250 zł, a nie jest sumą kar z punktu 1 i 2 wynoszącą 350 zł. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy błędnie wyliczyły kary pieniężne w dwóch przypadkach stwierdzonych naruszeń. W przypadku przekroczenia maksymalnego czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 37 minut kara pieniężna powinna być wymierzona w wysokości 250 zł, a nie w wysokości 350 zł. W przypadku przekroczenia maksymalnego czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 59 minut kara pieniężna powinna być wymierzona w wysokości 600 zł, nie zaś jak uczynił to organ w kwocie 700 zł. Sąd I instancji, podsumowując, stwierdził, że organy zawyżyły kary w dwóch wymienionych przypadkach co oznaczało, że zawyżona była również kara za wszystkie naruszenia - 8550 zł. Oznaczało to w konsekwencji naruszenie przepisu l.p. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jak również przepisów art.7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1a) i c) oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. I.p. 5.11 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i w zw. z art. 7 rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 37 minut oraz o 1 godzinę i 59 minut nie ma podstaw do nakładania kary w wysokości 100 zł przewidzianej w I.p. 5.11 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organ rzetelnie i logicznie przedstawił motywy wydanej decyzji i dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych pod przepisy prawa materialnego. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty, co do istoty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji i dokonanej w jego ramach kontroli decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 stycznia 2020 r. Dokonując oceny objętego skargą kasacyjną wyroku w ramach wyznaczonych podniesionymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami, odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutu z punktu 2 tejże skargi kasacyjnej, a więc zarzuty opartego na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania wymaga, że w przypadku wniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, iż zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż taki wymóg stawia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III FSK 5062/21). Skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu podnosi, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec niewyjaśnienia w motywach wyroku w czym miałoby się wyrażać naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a., a konkretnie, jakie okoliczności faktyczne nie zostały przez organ ustalone, lub pominięte, albo błędnie ocenione. Oceniając tak postawiony zarzut przez pryzmat wywodów zaskarżonego wyroku, zawartych w jego motywach, uznać go należy z częściowo uzasadniony. Jak bowiem słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, który stwierdził, że: "Organy administracji naruszyły przepis l.p. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jak również przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy", w zakresie powołanych jako naruszone przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczało się wyłącznie do przytoczonego stwierdzenia. Istotnie Sąd I instancji wskazując na powołane, jako naruszone, przepisy k.p.a. nie stwierdził aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przyjąć zatem należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ w sposób niewadliwy i wystarczający do jego subsumpcji pod normy prawa materialnego, a w konsekwencji do wydania w sprawie decyzji. Brak było zatem podstaw, jak uczynił Sąd I instancji, do stwierdzenia aby organ dopuścił się naruszenia art. 77 k.p.a., który to przepis wprost odnosi się do postępowania dowodowego, jakie organ obowiązany jest przeprowadzić. Mając jednakże na uwadze podstawy uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uznać należy, że stwierdzony rodzaj naruszenia jakiego dopuścił się organ dawały podstawy do stwierdzenia, że doszło do naruszenia normy z art. 7 oraz części normy z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji, stwierdzają naruszenie mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, co do zasady choć nie bezpośrednio, stwierdził naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim organ dokonał wadliwego załatwienia sprawy, z czym wiązało się również wadliwe uzasadnienie prawne wydanej w sprawie decyzji w części, w której organ obowiązany jest do wyjaśnienie podstawy prawnej swojej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podsumowując tą część rozważań, uznać należy, że opisane uchybienie Sądu I instancji nie miało charakteru istotnego naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wobec tego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyny podniesionej w omówionym zarzucie. Odnosząc się zaś do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej, uznać go należy za niezasadny. W ramach tego zarzutu organ podnosi błędną wykładnię przepisów zawartych w I.p. 5.11 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3, jakiej dokonał Sąd I instancji stwierdzając, że w ustalony stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do nałożenia kary w wysokości 100 zł przewidzianej w I.p. 5.11 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazania na tle powołanych regulacji załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym, co również trafnie stwierdził Sąd I instancji, że mający zastosowanie w sprawie stan prawny ukształtowany został na skutek wejścia w życie (3 września 2018 r.) ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481). Na mocy tej ustawy uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym pl. 5.11.1 i lp. 5.11.2, których postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca, konstruując w znowelizowanej ustawie normy dotyczące kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użył zwrotów: "o czas do mniej", "o czas powyżej", "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut". Jest więc jasne, że od tak określonych norm czasowych uzależniona została wysokość kary. Wskazania również wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie uznaje się, iż użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21). W każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1137/20). Mając powyższe na uwadze, za prawidłową uznać należy wykładnię powołanych regulacji, jakiej dokonał Sąd I instancji. Kierując się bowiem treścią i normatywnym znaczeniem punktu 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, należy stwierdzić, że nie ma podstawy prawnych do sumowania kwot kar z podpunktów 1 i 2 (5.11.1 i 5.11.2), gdyż brzmienie podpunktu nie zawiera takiego nakazu sformułowanego wprost, ani też wprost nie dopuszcza takiej możliwości. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie podpunktu 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara może być skumulowana z karami za naruszenia opisane w podpunktach 5.11.1 i 5.11.2. Oznacza to, że Sąd I instancji, w konsekwencji prawidłowej wykładni powołanych norm, zasadnie stwierdził, iż organ błędnie wyliczyły kary pieniężne w dwóch przypadkach przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy pojazdu. W przypadku stwierdzonego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 37 minut, gdzie kara powinna wynosić 250 zł, nie zaś jak ustalił organ w kwocie 350 zł oraz w przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 59 minut, gdzie kara za to naruszenie powinna być wymierzona w wysokości 600 zł, a nie wysokości 700 zł. Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sądu I instancji, w konsekwencji brak jest również podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.