VII SA/Wa 1829/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., w skrócie "u.k.p.") skierował J. S. ("skarżący"), posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że decyzja została wydana w związku z uzyskaniem informacji, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z akt sprawy wynikało, że wcześniej przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadził Starosta [...]. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. znak [...], skierował skarżącego na badanie psychologiczne. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że obecnie mieszka w [...], przez co właściwy miejscowo jest Starosta [...]. W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z [...] maja 2016 r., znak [...] uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., po czym decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak [...] umorzył postępowanie, zaś 21 czerwca 2016 r. przekazał akta zgodnie z właściwością do Starosty [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") decyzją z [...] września 2016 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. J. S. wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Komendant [...] Policji ("Komendant") wnioskiem z 29 lutego 2016 r. wystąpił o skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, wobec przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. SKO wyjaśniło, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego naruszenia). Stosownie do jego brzmienia starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył on liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego przepisu, starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Obowiązek skierowania na badania psychologiczne ma charakter obligatoryjny i nie ma od niego wyjątku. Okoliczności uzasadniającej odstąpienie od skierowania na badania psychologiczne nie stanowi subiektywne odczucie osoby skierowanej na badania o braku takiej potrzeby. W przepisach ustawy o kierujących pojazdami nie przewidziano możliwości odstąpienia od skierowania kierowcy, który przekroczył dopuszczalny limit punktów, na tego rodzaju badania. Decyzja ma charakter związany. Organ powołał wniosek Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] lutego 2016 r. dotyczący sprawdzenia kwalifikacji skarżącego. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że skarżący w okresie od 22 grudnia 2013 r. do 1 listopada 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 29 punktów karnych. W aktach sprawy znajdowało się również pismo Komendy [...] Policji z 25 maja 2016 r., w którym wskazano, że punkty karne zawarte we wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostały naliczone w związku z naruszeniami stwierdzonymi prawomocnymi mandatami karnymi i wyrokami sądów, nie zostały usunięte z ewidencji po upływie roku od daty naruszenia bowiem w ww. okresie dopuszczono się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i niepodlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła 24. W piśmie tym odniesiono się również do innych zarzutów skarżącego, w tym również związanych z wpisami tymczasowymi. Wskazano także, że we wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wprowadzone zostają korekty w ten sposób, że łącznie skarżący uzyskał 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W piśmie z 11 lipca 2016 r. Komenda [...] Policji stanowisko to podtrzymała. Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.p. badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem ("badanie") podlega kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Obligatoryjnemu badaniu psychologicznemu podlega osoba kierująca pojazdem silnikowym, która przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., "u.p.r.d."). Zgodnie z art. 130 ust. 1 tej ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast stosownie do art. 130 ust. 4 ww. ustawy Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wskazano, że ewidencję kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji (§ 9). Ponadto informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zestawienie tych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że ewidencja, o której mowa, jest urządzeniem szczególnym, oddanym w całości do wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji. Oznacza to m.in., że to w gestii Policji leży wpisywanie i usuwanie punktów w przedmiotowej ewidencji. Dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wiążą organ właściwy w sprawie skierowania kierowcy na kontrolny egzamin sprawdzający i organ ten nie może prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją. Ani organ I instancji, ani SKO nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a ewidencję taką prowadzi Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Organ administracji publicznej orzekając w przedmiotowej sprawie związany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, tj. sformalizowanej informacji Komendanta [...] Policji, co do uzyskania przez skarżącego liczby punktów karnych uzasadniających wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Domniemanie to jest usuwalne i zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, ale inicjatywa dowodowa leży po stronie podważającej treść takiego dokumentu. Skarżący nie wykazał nieprawdziwość informacji udzielonej przez Komendanta [...] Policji, która stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie udowodnił, aby punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego zostały naliczone w sposób niezgodny z przepisami. Ponadto, do organu I instancji wpłynęły pisma Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z 25 maja i 11 lipca 2016 r. informujące, że przeprowadzone zostało postępowanie sprawdzające, które potwierdziło, że skarżący przekroczył dozwolony limit 24 punktów. W toku postępowania dotyczącego skierowania na badania psychologiczne, czy też na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, niedopuszczalne jest dokonywanie oceny prawidłowości i podstawy wpisów do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.p.r.d. Wpisy takie – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1087/2005 – stanowią czynność materialno-techniczną oraz mogą podlegać kontroli w odrębnym postępowaniu, a nie w sprawie skierowania kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji. Jednocześnie, w ocenie organu, nie zachodziły okoliczności uprawniające do umorzenia lub zawieszenia postępowania. Postępowanie prowadzone przez Starostę [...] zostało umorzone (decyzja stała się ostateczna), a zatem sprawa nie została przez ten organ rozpoznania merytorycznie. Nie zachodzi w tym przypadku sytuacja wszczęcia postępowania w sprawie, w której prowadzone jest już postępowanie. Okoliczności podniesione przez stronę nie stanowiły zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 pkt 4 k.p.a. Ponadto, ewentualne zatarcie skazania nie anuluje stanu przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego istniejącego w dacie przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., zarzucając: - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b u.k.p. (obowiązującej 1 listopada 2014 r.), gdyż w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty nie miało miejsca przekroczenie 24 punktów karnych, brak było podstawy prawnej do wydania decyzji. Punkty karne uległy zatarciu i dawno zostały usunięte z ewidencji kierowców, co wynika z zaświadczenia Komendy [...] Policji z 16 kwietnia 2019 r., - wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z pominięciem art. 136 u.k.p. (obowiązującej 1 listopada 2014 r.), zgodnie z którym naruszenia popełnione przed 4 stycznia 2016 r. i odpowiadające im otrzymane punkty usuwa się z ewidencji z upływem roku od dnia naruszenia, podczas gdy organy nie uwzględniły zatarcia punktów karnych oraz wykreślenia ich z ewidencji dnia 1 listopada 2015 r. (tj. z upływem roku od ostatniego naruszenia w związku z którym zostały skarżącemu przypisane punkty karne), - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Komendę [...] Policji, tj. od rozpoznania wniosku o wykreślenie punktów karnych w związku z zatarciem wykroczeń z 12 marca 2019 r., w odpowiedzi na który Komenda [...] Policji wydała zaświadczenie z 16 kwietnia 2019 r., potwierdzające brak przekroczenia 24 punktów karnych oraz wykreślenie punktów karnych z ewidencji Komendy [...] Policji. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości albo o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Kodeks Wykroczeń oraz komentarze i orzecznictwo wskazują, że zatarcie wykroczenia powoduje obowiązek uznania, że sprawca nigdy go nie popełnił. Brak było zatem możliwości prowadzenia postępowań administracyjnych w związku z punktami karnymi związanymi z tymi wykroczeniami, zwłaszcza że zostały one usunięte z ewidencji Komendy [...] Policji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego. Wskazane przepisy mają charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia okoliczności w nich podanych starosta ma obowiązek orzec o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, że J. S. przekroczył limit 24 punktów karnych w ciągu jednego roku. Z informacji organu Policji wynikało bowiem, że skarżący został ukarany 22 grudnia 2013 r. – 4 punkty karne; 15 lutego 2014 r. – 4 punkty karne; 29 kwietnia 2014 r. – 4 punkty karne; 12 września 2019 r. – 5 punktów karnych; 28 września 2014 r. – 6 punktów karnych; 1 listopada 2014 r. – 6 punktów karnych. To zaś obligowało Starostę do zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Zważyć przy tym należy, iż w myśl art. 130 ust. 1 u.p.r.d. to Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. Tylko ten organ jest uprawniony do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i do ich usuwania. Tym samym kwestie związane ze sposobem naliczania punktów i ich ilością nie podlegają badaniu przez starostę, a pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/13; z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11) wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (oraz prawo wniesienia skargi na bezczynność tego organu w usunięciu punktów karnych). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne nie jest uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję (Policję) i podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, wskazane we wniosku Policji. Z tych przyczyn, po otrzymaniu wniosku Komendanta Policji (wskazującego na otrzymanie przez skarżącego 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego), organ I instancji zobowiązany był do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, nie mając podstaw prawnych do tego, aby weryfikować liczbę punktów wskazaną przez organ kontroli ruchu drogowego, przypisaną danemu kierowcy. Przy czym istotna była liczba punktów karnych na dzień skierowania wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji, nie zaś stan na dzień wydania decyzji. Zatarcie ukarania za wykroczenie drogowe, które następuje po dacie wystąpienia przez komendanta wojewódzkiego Policji z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie podważa skuteczności skierowania kierowcy na badanie na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. Przedawnienie karalności wykroczenia za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, nie ma wpływu na możliwość orzekania przez właściwy organ w tym przedmiocie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnym, nadrzędność celu, jakim jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zadecydowała o przyjęciu przez ustawodawcę sztywnej zasady, w myśl której przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2911/17 oraz z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2579/17). Zatarcie ukarania usuwa z obrotu prawnego skutki karnoprawne ukarania za wykroczenie, jednak nie usuwa konsekwencji administracyjnoprawnych samego popełnionego czynu będącego podstawą ukarania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2349/16 oraz z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 651/14). Z tych przyczyn nie miało znaczenia prawnego zaświadczenie Komendy [...] Policji z 16 kwietnia 2019 r., potwierdzające w owej dacie brak przekroczenia 24 punktów karnych oraz wykreślenie punktów karnych z ewidencji Komendy [...] Policji. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym słusznie nie badano prawidłowości ustalenia przez Policję, że skarżący przekroczył limit 24 punktów karnych. Nie było także podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem nie istniało zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia. Jak bowiem wskazano, zatarcie ukarania pozostaje bez wpływu na prawidłowość skierowania wniosku o skierowanie kierowcy na badanie w związku z przekroczeniem limitu punktów karnych. Skierowanie skarżącego w takich okolicznościach faktycznych i prawnych na badanie należało uznać za uprawnione i prawidłowe. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.