II OSK 2208/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 86/24 w sprawie ze skargi H. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 3., 5. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 86/24, w wyniku rozpoznania skargi H. K. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.); stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec, obywatel Ludowej Republiki Bangladeszu wnioskiem z 11 lipca 2023 r. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 14 lipca 2023 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 19 października 2023 r. oraz 29 stycznia 2024 r., a następnie do WSA w Gdańsku skargę z 21 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody. Zdaniem WSA w Gdańsku skarga jest zasadna. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem sądu wojewódzkiego, interpretacja art. 100c i art. 100d u.o.p. odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że z akt sprawy wynika m.in., że organ znacznie przekroczył termin rozpoznania sprawy. Następnie, zobowiązano Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Na zakończenie sąd wojewódzki uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która ma być rodzajem rekompensaty za długotrwałe, opieszałe działanie organu w jego sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie punktów 1., 2., 3. i 5. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do postępowań z wniosków cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.o.p., podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego 11 lipca 2023 r., mimo, że stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 u.o.p. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1. lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1., 2., 3., 5. i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1., 2., 3., 5. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jak również zasadność naruszenia ostatnio przywołanych przepisów materialnych u.o.p. poprzez ich błędną interpretacje, co skutkowało bezzasadnym ich niezastosowaniem w niniejszej sprawie. W ocenie NSA skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gdańsku była wykładnia w/w przepisu, sprowadzająca się do tezy, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi. Tymczasem skarżący jest obywatelem Ludowej Republiki Bangladeszu. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku obywateli innych państw - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.) dla wszystkich cudzoziemców. Jednocześnie błędnie sąd wojewódzki odmówił zastosowania art. 100c u.o.p., gdyż ze względu na czas jego obowiązywania tj. do 31 grudnia 2022 r. pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. To samo tyczy się zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie. Otóż przepisem relewantnym w tym stanie faktycznym jest jedynie art. 100d u.o.p., gdyż cudzoziemiec złożył wniosek w dniu 11 lipca 2023 r. I tak należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.o.p. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.o.p. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Skarżący złożył wniosek w dniu 11 lipca 2023 r. w okresie obowiązywania art. 100d u.o.p., który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a dalej uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.). Tym samym termin załatwienia sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął biegu, gdyż w dacie złożenia wniosku o pobyt czasowy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p. blokował jego rozpoczęcie, nawet przy założeniu, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 112a ust. 2 u.o.c. W świetle zarzutu skargi kasacyjnej oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy art. 100d u.o.p. Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że sporne przepisy, a za takowy należy uznać art. 100d u.o.p. dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100c oraz 100d u.o.p. stanowią rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24, z 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1984/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gdańsku było rozpatrzenie niniejszej skargi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100d u.o.p. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwolił na czasowe, od wejścia w życie tj. 1 stycznia 2023 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom określonych zezwoleń pobytowych w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się. Odrzucenie przez sąd wojewódzki normy art. 100d u.o.p skutkowało przyjęciem stanu bezczynności Wojewody przy zastosowaniu art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. i ustaleniem przekroczenia terminu 60 dni na wydanie decyzji. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gdańsku art. 100d u.o.p. było błędne, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem wyroku w zaskarżonej części oraz oddaleniem skargi w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., które ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.