II OSK 1367/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1799/22 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1799/22 uwzględnił skargę D. K. (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] (pkt I); umorzył postępowanie administracyjne przed GDDKiA (pkt II) oraz zasądził od GDDKiA na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt III). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Wnioskiem z 29 marca 2022 r. Wójt Gminy M. wystąpił do GDDKiA jako zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na części działki ewidencyjnej nr [...] obręb geodezyjny [...], gm. M., zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku GDDKiA postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. 1.3. Postanowieniem z 24 czerwca 2022 r. GDDKiA utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przedłożonym projektem decyzji obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości przewidziano w sposób następujący, cyt.: "poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji z drogi krajowej nr [...] (działka ewidencyjna nr [...]) poprzez gminną drogę wewnętrzną (działki ewidencyjne nr [...], [...]) oraz poprzez działkę nr [...] (własność Gminy M.). Istniejący zjazd nie wymaga przebudowy. (...)". W ocenie GDDKiA postulowana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], nie wymagający przebudowy - jest niedopuszczalna, ponieważ parametry tego zjazdu nie spełniają wymagań technicznych właściwych dla zjazdów z dróg krajowych, w celu zapewnienia bezpiecznej oraz odpowiedniej komunikacji przedmiotowej inwestycji. Zjazd ten nie spełnia wymagań określonych w § 77, § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej) oraz narusza przepis art. 39 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej udp). 1.4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia wydanych rozstrzygnięć i umorzenia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art 7, art. 8, art. 77, art. 11 Kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 oraz art. 8 § 2 Kpa. Skarżąca zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu przez organ, że nieruchomość skarżącej jest działką przyległą do pasa drogowego, w konsekwencji czego organ przyjął swoją kompetencję do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, iż przedmiotowa działka nie jest działką przyległą do drogi krajowej, a tym samym nie występuje kompetencja organu w niniejszej sprawie; jak również, że istniejąca konstrukcja jezdni i jej parametry techniczne nie są wystarczające dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości, podczas gdy zaniechano ustalenia skali zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w odniesieniu do istniejącego zjazdu, a tym samym okoliczności, które mają fundamentalne znaczenie dla prawidłowości stanu faktycznego w niniejszej sprawie. 1.5. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. 1.6. Opisanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powyższa skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że w świetle art. 35 ust. 3 udp inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należało przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że teren inwestycji - działka nr [...] nie przylega do pasa drogowego, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie uzgodnieniowe. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 35 ust. 3 udp oraz orzekł o umorzeniu kontrolowanego postępowania uzgodnieniowego przed GDDKiA w trybie art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł że GDDKiA, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 udp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp poprzez przyjęcie, iż GDDKiA wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem powyższych przepisów, mimo że przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi projekt decyzji o warunkach zabudowy zawierał zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z drogi krajowej nr [...], tym samym organ miał obowiązek dokonać oceny możliwości włączenia planowanej inwestycji do drogi krajowej; 2) art. 145 § 3 Ppsa poprzez umorzenie postępowania przed GDDKiA z uwagi na brak bezpośredniego przylegania nieruchomości do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], podczas gdy wydane przez organ rozstrzygnięcia w sprawie nie nosiły znamion bezprzedmiotowości, a planowana inwestycja oddziaływałaby na ruch drogowy drogi krajowej nr [...], a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Przy piśmie z 10 lipca 2023 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Wobec tego, że organ jako skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia "obszaru przyległego do pasa drogowego" użyta w art. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie przez działkę przyległą należy rozumieć nieruchomość, której przynajmniej jedna granica pokrywa się z pasem drogowym. Dla właściwego rozumienia analizowanego pojęcia konieczne jest wyjaśnienie istoty uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. A mianowicie postanowienie uzgodnieniowe jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp nie wskazuje przy tym kryteriów na jakich powinno być oparte to uzgodnienie. Jednakże kryteria te określa art. 35 ust. 3 udp, wskazując na możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zakres uzgodnienia wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). 4.4. W powołanych przepisach jest mowa wyraźnie o "obszarze" oraz "terenie", a nie działce ewidencyjnej. Jak zasadnie wywodzi organ w skardze kasacyjnej, kompetencja uzgodnieniowa zarządcy drogi nie może być ograniczona wyłącznie do działek ewidencyjnych, które fizycznie przylegają do drogi publicznej (mają wspólną granicę). Taka wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 9 udp prowadziłaby bowiem do sytuacji, kiedy oddzielenie terenu inwestycji wąską działką przyległą do pasa drogowego np. rowem eliminowałoby dopuszczalność oceny wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy i dotyczy również inwestycji, która oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę, mimo że z nim bezpośrednio nie graniczy (wyroki NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2251/19, z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1700/20). 4.5. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 35 ust. 3 udp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazuje, że obsługa komunikacyjna ma mieć miejsce "poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji z drogi krajowej nr [...]". Właśnie ten zapis przesądza o tym, że mamy do czynienia z obszarem przyległym do drogi publicznej w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. Zaplanowanie dostępności komunikacyjnej inwestycji w niniejszej sprawie poprzez zjazd z drogi krajowej oznacza bezpośrednie oddziaływanie inwestycji na drogę publiczną, ponieważ planowana inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej spowoduje dodatkowy ruch pojazdów, który odbywać się będzie na drodze krajowej nr [...]. Zatem konieczne było zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi w przedmiotowej sprawie i ocena wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 udp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp jest usprawiedliwiony. 4.6. W związku z zasadnością powyższego zarzutu na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 3 Ppsa. Sąd Wojewódzki błędnie umorzył postępowanie przed GDDKiA, a wydane przez organ rozstrzygnięcia w sprawie nie nosiły znamion bezprzedmiotowości. Organ działał bowiem w granicach swojej kompetencji uzgodnieniowej wynikającej z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. 4.7. Mając powyższe na uwadze i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zasadnie odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przewidziana w projekcie decyzji obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], niewymagający przebudowy, nie spełnia przewidzianych prawem wymagań. Mając na względzie warunki techniczne określone w § 77, § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej zasadnie uznano, iż zjazd ten nie posiada odpowiedniej szerokości, nawierzchni i wyokrągleń przecięcia krawędzi jezdni zjazdu z drogi oraz poboczy, a tym samym nie zapewnia bezpiecznego wjazdu/wyjazdu na drogę krajową nr [...]. W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w punkcie 2 wyroku.