II OSK 1700/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2530/19 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. Z. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2530/19, po rozpoznaniu skargi R. Z.(dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego, na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej [...], w miejscowości T., gmina T., uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. 1.2. Jak wynika z ustalonego i niespornego stanu faktycznego, pismem z dnia 6 lutego 2018 r. Wójt Gminy T. (dalej Wójt) wystąpił do GDDKiA z wnioskiem o uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp). 1.3. Postanowieniem z 20 lutego 2018 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] maja 2018 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. WSA w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, wydanym po rozpoznaniu skargi skarżącej na powyższe postanowienie, uchylił to postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, stwierdzając konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. 1.4. GDDKiA postanowieniem z 19 czerwca 2019 r. ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena planowanej inwestycji w kontekście kryteriów wynikających z art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej udp). 1.5. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. GDDKiA utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że teren planowanej inwestycji nie posiada "legalnego" zjazdu z drogi krajowej i wymagany w tym wypadku byłby zjazd indywidualny. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów z takiej drogi, a dojazd do nieruchomości przyległych zapewnić z dróg o niższej klasie. Ponadto zjazd indywidualny powodowałby zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, gdyż na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje tendencja wzrostowa natężenia ruchu drogowego. W toku postępowania pozyskano opinię z 12 lipca 2019 r., sporządzoną przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego mgr inż. B.B., w której wskazano, iż analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] posiada szerokość 6,0 m z poboczami umocnionymi frezem, bez wydzielonych ciągów pieszych, bez oświetlenia, przebiega przez obszar niezabudowany, na którym ze względu na krętość drogi wprowadzono ograniczenie prędkości do 70 km/h poprzez znak drogowy B-33 "ograniczenie prędkości". Na podstawie dokonanych wyliczeń wymaganych trójkątów widoczności oceniono, iż planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości T. nie będzie spełniał warunków widoczności, co może negatywnie wpływać na poziom bezpieczeństwa ruchu użytkowników zjazdu jak i drogi krajowej nr [...]. W opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie należy stosować bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w analizowanym miejscu. Z uwagi na powyższe okoliczności zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu szczegółowa analiza wpływu budowy zjazdu indywidualnego może zapaść w toku odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony w trybie art. 29 ust. 1 udp, które kończy się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym organ dokona szczegółowej oceny możliwości jego lokalizacji na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. 1.6. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy organowi celem ustalenia parametrów zjazdu indywidualnego zgodnie z projektem. W skardze podniesiono w szczególności, że rozstrzygnięcie organu pozostaje w sprzeczności z postanowieniem tego organu z 27 marca 2018 r., uzgadniającym pozytywnie zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek o numerach [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym T. Działki te położone są przy tej samej drodze, a po przeciwnej stronie do drogi w stosunku do terenu inwestycji w niniejszej sprawie. Organ powołał w niniejszej sprawie audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego mgr inż. B. B. celem sporządzenia opinii. Zgodnie z treścią przepisu art. 79 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) strona ma prawo brać udział w tego typu czynnościach i o tego typu czynnościach strona winna być powiadomiona. Tak się nie stało. Ponadto nie doręczono skarżącej opinii z 12 lipca 2019 r. Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. 1.7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. 1.8. Powołanym na wstępie wyrokiem z 14 lutego 2020 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu I instancji skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie GDDKiA zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp oraz w związku z art. 35 ust. 3 udp, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając zarzuty skargi, iż negatywne dla skarżącej stanowisko zostało sformułowane w sytuacji, w której organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego dałoby się pogodzić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą krajową za pomocą zjazdu "lustrzanego" do już istniejącego po drugiej stronie ww. drogi. Za niezasadny uznano natomiast zarzut, iż przy sporządzaniu opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego naruszono prawa skarżącej jako strony postępowania poprzez niezapewnienie stronie udziału przy oględzinach, w oparciu o które opinia ta została sporządzona. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, w szczególności na gruncie opinii dotyczących nieruchomości, iż wynikający z art. 79 § 1 Kpa obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii (por. np. wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 561/16 i z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1390/14). Nie doszło także naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem pracownicy biorący udział w postępowaniu "drugoinstancyjnym" toczącym się w wyniku wniesienia wniosku z 2 lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie brali udziału w wydaniu postanowienia z [...] czerwca 2019 r. 2. GDDKiA wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 35 ust. 3 udp poprzez nieuwzględnienie, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikała z braku "legalnej" dostępności terenu inwestycji (części działki nr [...]) do drogi krajowej nr [...], co skutkuje brakiem możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w dacie orzekania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 udp poprzez przyjęcie, iż organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewyjaśnienie w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego dałoby się pogodzić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą krajową za pomocą zjazdu "lustrzanego" do już istniejącego po drugiej stronie ww. drogi, podczas gdy organ dokonał ustaleń w zakresie możliwości włączenia terenu inwestycji (części działki nr [...]) do drogi krajowej nr [...], przy uwzględnieniu aktualnych warunków faktycznych i prawnych panujących na tej drodze, w tym istniejącego do działki nr [...] zjazdu indywidualnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 Ppsa poprzez przekroczenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sądu granicy sprawy administracyjnej w wyniku wskazania przez Sąd, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których realizację "lustrzanego" - w stosunku do zjazdu usytuowanego po drugiej stronie drogi krajowej - zjazdu z drogi krajowej na teren inwestycji należałoby postrzegać jako rozwiązanie istotnie godzące w bezpieczeństwo ruchu drogowego, podczas gdy: - organ może dokonać tego typu analizy w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1 udp, - realizacja zjazdu z terenu inwestycji (części działki nr [...]) jako zjazdu "lustrzanego" w stosunku do zjazdu z działki nr [...] wymagałaby zmiany granic terenu inwestycji określonego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy do czego skarżący organ nie jest uprawniony; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy Kpa w wyniku braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, braku wyjaśnienia czy zastosowanie rozwiązania "lustrzanego", które wywarłoby wpływ na płynność ruchu na danym odcinku drogi krajowej należy istotnie traktować jako perspektywę nieakceptowaną z punktu widzenia wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 Kpa, podczas gdy postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady dwuinstancyjności w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku z 2 lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę (wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2251/19). 3.4. Przechodząc do oceny pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej tj. dotyczących błędnej wykładni art. 35 ust. 3 udp zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). 3.5. W świetle powyższego należy w całości podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 udp. Kluczowe znaczenie dla odmowy uzgodnienia decyzji miała okoliczność braku istniejącego do przedmiotowej działki "legalnego" zjazdu indywidualnego. Natomiast jak stanowi jak stanowi § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Organ w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, że odmawiajac uzgodnienia wziął pod uwagę tendencję wzrostową natężenia ruchu drogowego, bardzo dużą ilość zjazdów oraz organizację ruchu przedmiotowego odcinka drogi krajowej. Ponadto organ dysponował opinią z 12 lipca 2019 r. audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, w której oceniono, iż planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie będzie spełniał warunków widoczności, tym samym może negatywnie wpływać na poziom bezpieczeństwa ruchu użytkowników zjazdu jak i drogi krajowej nr [...]. Umknęło również uwadze Sądu I instancji, że ocena możliwości skomunikowania nie dotyczyła skonkretyzowanego miejsca lokalizacji zjazdu indywidualnego, a możliwoci skomunikowania nieruchomości na całej jej długości. Jeżeli zjazd, po którym ma odbywać się komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną może powodować zagrożenie dla ruchu, w tym możliwość spowodowania kolizji, to okoliczność taka bezwzględnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być brana pod uwagę przez zarządcę drogi przy uzgadnianiu planowanej inwestycji. 3.6. Zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej rówież naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Wbrew stanowisku Sądu I nstancji organ w sposób wszechstronny przeprowadził postępowanie dowodowe i właściwe ocenił materiał dowodowy w oparciu o normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wskazał szereg okoliczności faktycznych, których analiza skutkowała uznaniem, iż pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wiązałoby się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie było przy tym potrzeby dodatkowej analizy możliwości zapewnienia komunikacji poprzez zjazd "lustrzany", ponieważ na działce [...], na odcinku drogi krajowej, który sąsiaduje "lustrzanie" z tą częścią działki nr [...], która została objęta projektem decyzji, brak jest zjazdów. Dodatkowo wskazać należy, że GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy więc do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie ocena ta mieści się w ramach granic uznania administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest zatem niezasadny. 3.7. W związku z tym, że zaskarżony wyrok narusza powołane przepisy, co oznacza, że dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na zagrożenie proponowanych rozwiązań dla bezpieczeństwa ruchu, uznać należało, iż Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa. Tym samym zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. 3.8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.