II OSK 948/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 711/22 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr SO-VII.621.1.53.2022.4 w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., II SA/Po 711/22 oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 sierpnia 2022 r., nr SO-VII.621.1.53.2022.4 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 20 czerwca 2022 r., znak: SOUK-IX.5343.2.276.2022.2., którą wskazany organ, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm.), dalej: u.e.l., orzekł o wymeldowaniu K. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...]. K. M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 35 u.e.l. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wobec niepełnego wyjaśnienia sprawy i zaniechania rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji w okolicznościach świadczących o braku możliwości wydania decyzji w sprawie wymeldowania skarżącej, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 20 czerwca 2022 r. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Wniesienie przez skarżącą skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 sierpnia 2022 r. wymuszało poddanie przez Sąd I instancji kontroli legalności rozstrzygnięcia, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania orzekającą o wymeldowaniu skarżącej z miejsca pobytu stałego (lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...]). Podstawę działania organu we wskazanej formie prawnej stanowił art. 35 u.e.l., zgodnie z którym organ wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 u.e.l., decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W myśl art. 25 ust. 1 u.e.l., pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W świetle powyższej regulacji nie może budzić wątpliwości wniosek, że warunkiem, by pobyt danej osoby uznać za stały, konieczne jest fizycznie zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem i jednocześnie wyrażanie woli stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Niedopełnienie obowiązku wymeldowania się w kontekście warunków uzasadniających przypisywanie określonemu pobytowi charakteru stałego powinno zatem wiązać się z wykazaniem, że osoba zameldowana w miejscu pobytu opuściła je oraz że nie występuje u niej zamiar fizycznego przebywania już w tym miejscu jako miejscu stałego pobytu, to jest koncentrowania w nim swoich dalszych interesów życiowych. Przy czym tego rodzaju zamiar wskazywać powinien na cechującą decyzję o opuszczeniu miejsca dotychczasowego przebywania trwałość i zasadniczo jej dobrowolność (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., II OSK 2606/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1739/19; wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 227/19; wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r.; II OSK 380/18; wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1354/19). Ocena zaistnienia tychże przesłanek powinna mieć na uwadze charakter decyzji o wymeldowaniu, której rozstrzygnięcie wywiera skutki wyłącznie na płaszczyźnie ewidencyjnej, służąc jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do wymaganej zgodności pomiędzy rzeczywistym miejscem zamieszkania danej osoby a miejscem jej zameldowania. Porządkowy charakter ww. decyzji potwierdza dyspozycja art. 28 ust. 4 u.e.l., zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały (lub czasowy) służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. W kontrolowanym postępowaniu w sprawie o wymeldowanie skarżącej spornością nie został objęty sposób rozumienia art. 35 u.e.l., któremu Sąd I instancji w ślad za jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nadał wskazane wyżej znaczenie normatywne, ile zgromadzony materiał dowodowy, który w ocenie skarżącej nie został należycie rozpatrzony, przez co nie można za trafny uznać wniosku o dobrowolnym opuszczeniu przez nią na stałe lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...], na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu, jak i argumentacji go wspierającej jednakże nie podziela, albowiem uznaje, że zastosowaniu w sprawie art. 35 u.e.l. nie towarzyszyło dopuszczenie się przez organ uchybień procesowych na płaszczyźnie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które ważyłyby na jej wyniku. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ meldunkowy na podstawie ww. przepisów u.e.l., organ administracji powinien podjąć kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego w dalszej kolejności ocenić, czy okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zebrany materiał zasadnie został uznany przez Sąd I instancji za wystarczający do wydania decyzji merytorycznej odpowiadającej dyspozycji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak to zostało już zauważone, aby uznać pobyt danej osoby za stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i jednocześnie mieć wolę stałego w tym miejscu przebywania, czyli koncentracji w nim spraw życiowych. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie tego rodzaju stan rzeczy nie zaistniał, Sąd I instancji, podzielając ustalenia Wojewody Wielkopolskiego, trafnie bowiem kluczowe znaczenie przypisał faktowi trwałego i dobrowolnego skoncentrowania przez skarżącą swojego życia poza granicami kraju. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca od około 2006 r. przebywa w Niemczech dokąd wyjechała wraz z rodziną. Decyzja ta została podjęta przez nią dobrowolnie. Z pewnością mogły mieć na nią wpływ czynniki zewnętrzne, które wpłynęły na wolę wyjazdy za granicę w celu osiedlenia się, niemniej pozostają one obojętne z punktu widzenia przesłanek podlegających rozważeniu na gruncie art. 35 u.e.l. Decyzja ta wyrażała zamiar opuszczenia na stałe miejsca dotychczasowego pobytu. Sąd I instancji mógł w sposób uzasadniony oprzeć się na takim stanowisku, jeżeli się uwzględni, że skarżąca, jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy, wyjechała do Niemiec w powodów osobistych (zarobkowych) celem skoncentrowania w nowym miejscu swoich interesów życiowych. Działaniu takiemu przypisać należy w świetle zasad doświadczenia życiowego wolę trwałego zerwania więzi z miejscem dotychczasowego stałego zameldowania. Skarżąca pozostaje zatrudniona na terenie Niemiec na podstawie umowy o pracę, tam też odprowadza podatki. Prowadzi tam od kilkunastu lat życie rodzinne. Stałe zamieszkiwanie w Niemczech przez tak długi czas, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczy bezsprzecznie o niedopełnieniu przez skarżącą obowiązku wymeldowania się, ponieważ lokal nr [...] na osiedlu [...] w [...] nie mógł w okolicznościach faktycznych sprawy być traktowany jako miejsce pobytu stałego skarżącej tylko z tego powodu, że w czasie sporadycznych przyjazdów do Polski skarżąca zwykła zatrzymywać się w nim, korzystając z możliwości, jaką dawało dalsze zamieszkiwanie w tym lokalu rodziców. Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być oparte na takim rozumieniu trwałości, który stan ten utożsamia z opuszczeniem lokalu prowadzącym do nieposiadania definitywnie z nim już nigdy żadnego związku (por. wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., II OSK 2208/22; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 1954/22). Nie powinno ulegać wątpliwości, że interpretacja tego kryterium powinna być nakierowana na nadanie mu takiego znaczenia w kontekście rozważanych okoliczności konkretnej sprawy, które nie będzie godziło w czysto ewidencyjny charakter meldunku, prowadząc do utrzymywania tzw. fikcji meldunkowej, tj. sytuacji, w której strona nie zamieszkująca przez okres kilku lub nawet kilkunastu lat w lokalu, wskazując na łączące ją z nim różnego charakteru więzi, utrzymuje, że jej zamiarem jest w nim stałe przebywanie. Trafności uznania przez Sąd, że opuszczenie lokalu przez skarżącą nastąpiło w sposób dobrowolny, nie podważa okoliczność związana z niemożnością realizacji woli dalszego zatrzymywania się w lokalu przez skarżącą w trakcie przyjazdów do Polski ze względu na uniemożliwienie przez dysponującego nim brata swobodnego pobytu w lokalu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że deklarowane przez skarżącą traktowanie lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...] jako ośrodka jej interesów życiowych opiera się wyłącznie na nadawaniu znaczenia względom, które w kontrolowanym postępowaniu nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Nie ma powodów, by kwestionować przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, że konflikt skarżącej z bratem, którego następstwem miało być podjęcie przez skarżącą kroków w celu przyznania jej spółdzielczego lokatorskiego prawa do spornego lokalu mieszkalnego (w następstwie śmierci dotychczasowego uprawnionego – ojca C. D.), nie wpływa w żaden sposób na ocenę prawną przesłanek, od których zależy podejmowane przez organ rozstrzygnięcie, z uwagi na wtórny charakter kwestii "wyzucia [skarżącej] z władztwa nad lokalem", kształtowany uprzednim ustaniem związków skarżącej z nim. Fakt wymeldowania strony nie pozbawia jej możliwości ponownego zameldowania w lokalu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazywać będą na zamieszkanie w nim, czemu towarzyszyć będzie wola stałego przebywania w tym miejscu. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.