II OSK 1203/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Zachodniopomorskiego oraz D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 823/22 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r. nr SO-1.621.50.2022.KS w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R.G. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 823/22, w wyniku rozpoznania skargi R.G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r. znak: SO-1.621.50.2022.KS r. w przedmiocie wymeldowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) decyzją z 20 czerwca 2022 r. nr: WSO-II.5343.1.822.2021.MK w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.) dalej: u.e.l. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., orzekł o wymeldowaniu R.G. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...] W uzasadnieniu decyzji wskazał, że uprawnienie do przebywania w lokalu wynika z prawa do jego dysponowania, przede wszystkim z prawa własności i innych praw majątkowych. Podkreślił, że R.G. nie posiada tytułu prawnego do wspomnianego lokalu, a jego właścicielką jest wnioskodawczyni – D.G. Na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania organ ustalił, że strona nie zamieszkuje już w lokalu przy ul. [...] w [...] i aktualnie swoje interesy życiowe skupia w innym miejscu. We wspomnianym lokalu zamieszkuje wnioskodawczyni z dziećmi. Wnioskodawca wyjechał do pracy do Niemiec i tam pozostaje. W lokalu nie ma również jego rzeczy osobistych, zostały spakowane przez wnioskodawczynię i umieszczone w garażu. Ponadto w marcu 2022 r. pomiędzy stronami został orzeczony przez sąd powszechny rozwód, a wnioskodawczyni nie wyraża zgody na powrót strony do lokalu przy ul. [...]. Powołując się na treść art. 33 ust. 1 i art. 35 u.e.l Prezydent uznał, że R.G. nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów tj. nie dokonał wymeldowania z miejsca pobytu stałego – nie zgłosił wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polski, wobec czego organ uznał, że strona trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez R.G., Wojewoda Zachodniopomorski decyzja z 22 lipca 2022 r. nr SO-1.621.50.2022.KS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż Prezydent przeprowadził właściwe dowody w celu wyjaśnienia sprawy i poprawnie ustalił stan faktyczny. Organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie przebywa w lokalu przy ul. [...] w [...] z zamiarem stałego zamieszkiwania i lokal ten nie stanowi już miejsca, w którym koncentrują się jego interesy życiowe. Dowodem na to jest fakt, że nie mieszka on w tym lokalu od 2020 r. i koncentruje interesy życiowe na terenie Niemiec. Powyższe wynika z faktu, że tam pracuje i wynajmuje lokal, w którym mieszka, jest w nim zameldowany, a nawet kupuje do tego lokalu sprzęt AGD na raty. Ponadto z akt sprawy wynika, iż odwołujący się do przedmiotowego lokalu przyjeżdża sporadycznie. Strona nadal przebywa w Niemczech, pomimo, że jak podniósł Wojewoda Zachodniopomorski od grudnia jest na zasiłku chorobowym, a zatem powinien czas ten ewentualnie spędzić w spornym lokalu. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności świadczą o tym, że strona nie traktuje już przedmiotowego lokalu w S. jako miejsca swojego pobytu stałego. Fakt niezamieszkiwania R.G. w przedmiotowym lokalu wynika także z protokołu rozprawy rozwodowej z 11 marca 2022 r. R.G. wywiódł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 u.e.l. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o wymeldowaniu; 2) art. 36 ust. 1 u.e.l. poprzez jego błędne zastosowanie (ewentualnie poprzez błędną wykładnię) i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki w postaci wyjazdu R.G. z kraju z zamiarem stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 3) art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego; 4) art. 107 § 3, art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje aby organ odwoławczy wnikliwie rozpoznał odwołanie. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi tj. raportu zabiegu operacyjnego, jaki przeszedł skarżący w grudniu 2021 r., informacji z dnia 7 października 2021 r. o stanie zdrowia skarżącego i zdiagnozowaniu u niego obustronnego zespołu cieśni kanału nadgarstka oraz porozumienia przedłużającego umowę o pracę na czas oznaczony. W odpowiedzi na wniesioną na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wyjazd skarżącego do Niemiec w celach zarobkowych w realiach niniejszej sprawy może stanowić podstawę do jego wymeldowania. Sąd wskazał, iż jasnym jest, że obecnie w lokalu przy ul. [...] zamieszkuje D.G. wraz z dziećmi oraz że związek małżeński R.G. i D.G. został rozwiązany przez rozwód bez orzekania o winie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 35 u.e.l., z którego treści wynika jednoznacznie, że do wymeldowania konieczne jest opuszczenie lokalu przez daną osobę oraz niedokonanie przez nią wymeldowania się. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzającą zostały wydane przedwcześnie, bez przeprowadzenia pełnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności bez odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego, pod kątem ustalenia że w sprawie wystąpiły w przypadku skarżącego przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 u.e.l. Sam bowiem fakt długotrwałego nieprzebywania w miejscu stałego pobytu związany z podjęciem pracy czy innymi okolicznościami życiowymi, nie przesądza jeszcze o opuszczeniu miejsca stałego pobytu. Istotne jest ustalenie, czy po wyjeździe dana osoba przejawia wolę powrotu i utrzymywania trwałych związków z miejscem stałego zameldowania. Argumentację organu odwoławczego Sąd wojewódzki uznał za wadliwą. Jak słusznie bowiem wskazuje skarżący na osobie korzystającej ze zwolnienia lekarskiego ciąży szereg ograniczeń i osoba taka nie może traktować zwolnienia lekarskiego, jak urlopu wypoczynkowego, nie może w dowolnym czasie podróżować. Nietrafne okazało się także stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, co do tego, że o zamiarze stałego zamieszkiwania przez stronę na terenie Niemiec świadczy fakt wynajmowania tam lokalu oraz zakupu do tego lokalu sprzętu AGD na raty. Nie sposób nie zgodzić się bowiem ze skarżącym, że pracując ponad 700 km od miejsca zamieszkania był on zmuszony do wynajęcia lokalu w pobliżu miejsca pracy. Nie ulega też wątpliwości, że lokal taki musi być przystosowany do potrzeb mieszkaniowych i zapewniać niezbędne warunki egzystencji. Organ II instancji nie odniósł się przy tym do podnoszonych przez stronę argumentów mających świadczyć o zamiarze powrotu do miejsca zamieszkania, ale też nie uwzględnił zmiany jego sytuacji, zwłaszcza w kontekście kłopotów zdrowotnych i konieczności poddania się zabiegom chirurgicznym oraz rehabilitacji. Reasumując Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie podniósł, że w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, a do wyjaśnienia istniejących wątpliwości mogłoby się przyczynić także przesłuchanie skarżącego w charakterze strony. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 u.e.ol. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie w wyniku wyjazdu R.G. w celach zarobkowych poza granice kraju nie doszło do zaistnienia podstaw do jego wymeldowania z lokalu przy ul. [...] w [...] Jak również poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek określonych w art. 35 u.e.l. oraz naruszenie przepisów postepowania tj.: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. polegające na uznaniu, że organy administracyjne nie przeprowadziły wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy oba organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Zachodniopomorskiego, R.G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną wniosła także D.G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art 35 u.e.l., poprzez stwierdzenie, że brak tytułu prawnego do nieruchomości, połączony z wyraźnym sprzeciwem jedynego właściciela nieruchomości na powrót do lokalu nie wskazuje na brak obiektywnej możliwości na powrót do miejsca zameldowania, co z jednoczesnym opuszczeniem lokalu blisko trzy lata temu nie stanowi o tym, że opuszczenie go ma charakter trwały i tym samym nie zachodzą przesłanki do wymeldowania, podczas, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu wskazuje, że opuszczenie lokalu w opisanych warunkach ma charakter trwały i powinno stanowić podstawę dla wymeldowania R.G.; oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 w zw. z art 77 §1 k.p.a. poprzez, stwierdzenie, że organ nie dochował obowiązków w zakresie zebrania materiału dowodowego i możliwości przedstawienia dowodów przez strony, podczas, gdy organ zebrał szczegółowe i wystarczające dowodowy dla oceny zasadności wniosku o wymeldowanie R.G., w tym także umożliwił mu w toku sprawy przedstawienie dowodów i podejmowanie aktywności procesowej. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zaś w przypadku w przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej, na zasadzie art. 206 p.p.s.a. o odstąpienie od obciążania D.G. kosztami postępowania w całości, bądź w części ponad kwotę 100 zł, z uwagi na jej sytuację osobistą i majątkową. Strona wniosła także o przyznanie adwokatowi M.R. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.G., R.G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że zasługiwały one na uwzględnienie. Na wstępie wymaga przypomnienia, że w aktualnym stanie prawnym instytucja zameldowania ma charakter czysto ewidencyjny. Obowiązek meldunkowy służy przede wszystkim prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego (zob. np. wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34). Oznacza to w szczególności, że zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności lub innego prawa do określonego lokalu. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności ewidencji ze stanem faktycznym, a nie rozstrzyganie, czy strona ma prawa do zamieszkiwania w danym lokalu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2117/19, CBOSA). Z art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1 u.e.l. jak i innych przepisów tej ustawy można wywieść, że zameldowanie w lokalu (budynku) odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby. Interpretacja okoliczności faktycznych każdej badanej sprawy, choć wprawdzie powinna uwzględniać potrzebę ochrony osoby przed niezasadnym wymeldowaniem, nie może prowadzić do sprzecznego z istotą instytucji meldunku utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w nim przez kilka lat nie zamieszkuje. Ocena, czy dana osoba w określonym miejscu zamieszkuje, czy się z niego wyprowadziła powinna być potwierdzona obiektywnymi okolicznościami faktycznymi związanymi z daną sprawą. O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje bowiem nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania o chęci przebywania w lokalu, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących to, jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu. W niniejszej sprawie zgromadzony przez organ materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że R.G. opuścił miejsce zamieszkania w sposób trwały i dobrowolny. Zastrzec przy tym należy, że ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowane jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Wystarczające jest, jeżeli okres ten jest dostatecznie długi, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby możliwe wymeldowanie osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3209/18 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 210/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 35 u.e.l. stanowi o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego, a zatem miejsca, w którym dana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, które stanowi zorganizowane centrum jej spraw życiowych. Jest to miejsce, w którym w szczególności osoba ta mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z innymi osobami, przyjmuje korespondencję itp. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2151/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1708/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sam fakt przechowywania części rzeczy w lokalu czy budynku mieszkalnym nie wyłącza możliwości wymeldowania z pobytu stałego w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 35 u.e.l. Jeszcze raz w tym miejscu należy podkreślić, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego, faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby w oznaczonym miejscu. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba obiektywnie faktycznie nie przebywa, jak w przypadku skarżącego, który wyprowadził się z dotychczasowego miejsca stałego pobytu i w tym celu zresztą zawarł umowę najmu innego lokalu poza granicami kraju, stanowiłoby tak zwaną fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem jakiemu służy instytucja zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że od 2020 r. R.G. nie mieszka już w przedmiotowym lokalu, a swoje centrum życiowe przeniósł do wynajmowanego mieszkania na terenie Niemiec, gdzie też pracuje. Z lokalem w którym był zameldowany na stałe nie utrzymuje żadnych kontaktów. Jednocześnie w treści skargi oświadczył, że nie chce przebywać w tym lokalu w obawie przed reakcją byłej żony oraz powstawaniem między nimi dalszych konfliktów. Także była żona będąca aktualnie właścicielką lokalu nie widzi możliwości jego powrotu do przedmiotowego lokalu. R.G. zwraca przy tym uwagę na treść aktu notarialnego, na mocy którego ma prawo zameldowania w tym lokalu, jednakże nie podjął w tym zakresie żadnych prób mających na celu przywrócenie jego posiadania. W takiej sytuacji należało przyjąć, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia przedmiotowego lokalu, co powoduje, że zaistniały podstawy do wmeldowania R.G. Stąd też prawidłowa była ocena organów administracji, co do spełnienia przesłanek z art. 35 u.e.l. pozwalających na wymeldowanie R.G. z lokalu przy ul. [...] w [...] W konsekwencji chybione było stanowisko Sądu wojewódzkiego, że organy adminisatrcji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy i wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego nie wymagał uzupełnienia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stąd właściwy w tym zakresie pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.