II SA/Kr 1504/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: sędzia WSA Piotr Fronc sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r. nr 747/2023 znak WOB.7722.197.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K. S. 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. S. (dalej: skarżący) jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 29 września 2023 r. nr 747/2023 znak WOB.7722.197.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W stanie faktycznym sprawy postanowieniem z 29 września 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 26 czerwca 2023 r. znak: NB.5160.96.2021, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pb"): 1. wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego o wymiarach 3,16 m x 2,21 m (pow. zabudowy około 7m2) na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości L., obręb [...], 2. odstąpiono od nakazu dokonania przez inwestora niezbędnych zabezpieczeń na ww. budowie, 3. poinformowano K. S. i A. W. - współwłaścicieli działki ew. nr [...] w m. L. o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego o wymiarach 3,16 m x 2,21 m na działce nr [...] obr. [...] położonej w miejscowości L., obręb [...], bez wymaganego zgłoszenia. W toku postępowania ustalono, że skarżący na przełomie kwietnia i maja 2021 r. dokonał przesunięcia istniejącego budynku gospodarczego w inne miejsce działki. Zdaniem organu przesunięcie obiektu w inne miejsce stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb. Organ zakwalifikował obiekt budowlany objęty postępowaniem jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pb. Zdaniem organu obiekt posiada cechę trwałego związania z gruntem. Jest on bowiem posadowiony w części na wylewce betonowej i nie może być przesunięty czy zniszczony poprzez działanie czynników zewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pb, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest wolnostojący oraz posiada tylko jedną kondygnację, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 6,98 m2. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, zasadnym było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Pb. W skardze na powyższe postanowienie skarżący podał, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem. Jednocześnie podniósł, że wykonał przy obiekcie budowlanym objętym postępowaniem konserwację i obłożył go blachą trapezową, a także przywrócił na pierwotne miejsce. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt budowlany nie jest trwale połączony z gruntem. Według skarżącego obiekt istniał od 30 lat, a prace, które skarżący wykonał, były jedynie konserwacją obiektu. Skarżący wyjaśnił, że szopa służyła rodzicom skarżącego do trzymania opału i narzędzi od czasu, gdy urząd miasta wynajmował rodzicom skarżącego lokal mieszkalny. Skarżący wskazał, że nigdy nie mówił organowi, że rozebrał, wybudował, pomniejszył czy powiększył obiekt. Protokół zaś podpisał bez czytania, ponieważ ma wadę wzroku. W czasie kontroli organu była kłótnia między skarżącym a mężem A. W.. Dodał, że państwo W. chcą kupić jego część budynku za wszelką cenę. Skarżący zwrócił uwagę, że na zdjęciach satelitarnych widać wylewkę w miejscu, gdzie dawniej stała i obecnie stoi szopa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 27 lutego 2024 r. A. W. wskazała, że nigdy w ciągu ostatnich 30 lat w miejscu gdzie obecnie stoi samowola budowlana nie było żadnej innej budowli. Miejsce to zawsze było puste. Wylewka betonowa która teraz znajduje się pod obiektem samowoli była tam od lat jako utwardzenie terenu i odprowadzenie wody od fundamentu i ścian budynku, a obecnie została ona wykorzystana jako fundament nielegalnej szopy. Owszem na tej działce kiedyś była wiata/zadaszenie o większych rozmiarach i były składowane pod nią deski, tamten obiekt stał przez wiele w innej części działki niż obecna samowola i został już dawno rozebrany ze względu na bardzo zły stan techniczny. Podkreśliła, że w czasie wizji lokalnej skarżący zeznał że rozebrał część obiektu szopy stojącą w innym miejscu i zmniejszył ją i obłożył blachą. Dodała, że przed podpisaniem protokół został odczytany, również przez skarżącego. Zdaniem strony żadne zdjęcia satelitarne nigdy nie ukażą wizerunku obiektu w tym miejscu, ponieważ tam nigdy wcześniej nie było żadnego obiektu. Końcowo zaprzeczyła, jakoby uprzykrzała życie rodzinie skarżącego. W piśmie z 13 maja 2024 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzuty naruszenia: 1) art. 3, art. 29 ust. 2 pkt 19, art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 pr. bud, poprzez zastosowanie i przyjęcie, iż na przesunięcie istniejącego wcześniej obiektu wymagane było zgłoszenie, podczas gdy obiekt ten nie spełnia definicji legalnej "budynku gospodarczego" na postawienie którego wymagane było zgłoszenie, nie został on również wybudowany a przesunięty (istniał od 30 lat); 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzającego fakt rzeczywistego charakteru obiektu i jego błędne scharakteryzowanie jako "budynku gospodarczego", podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikałoby, iż nie spełnia on definicji takiego budynku; 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostateczne potwierdzającego fakt rzeczywistego charakteru obiektu i jego błędne scharakteryzowanie jako wybudowanego "budynku gospodarczego"; 4) art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie pełnego materiału dowodowego istotnego w sprawie; 5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powodujące, iż nie jest możliwe odtworzenie procesu myślowego Organu polegającego na ustaleniu, że w sprawie można mówić o "budowie" w rozumieniu art. 3 ust. 6 pr. bud. oraz na ustaleniu, że w sprawie doszło do przesunięcia obiektu i wybudowania obiektu (dwa wykluczające się ustalenia powodujące, iż zaskarżone orzeczenie jest obarczone błędem logicznym) oraz jednocześnie na ustaleniu, że w sprawie doszło do przesunięcia obiektu, który jednocześnie zdaniem organu jest trwale połączony z gruntem i nie jest możliwe jego przesunięcie (kolejne dwa wykluczające się ustalenia powodujące, iż zaskarżone orzeczenie jest obarczone błędem logicznym). Skarżący wniósł o uchylenie zapadłych w sprawie postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. W jego ocenie szopa nie jest budynkiem, a obiektem małej architektury. Skoro organ ustalił, że obiekt przesunięto, to nie znaczy, iż został wybudowany. Sam fakt, że obiekt można było przesuwać, przeczy twierdzeniu o trwałym związaniu z gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z definicją uregulowaną w art. 3 pkt 2 P.b., którą przytoczyły organy, ilekroć w ustawie mowa jest o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przesłanka "trwałego związania z gruntem" jest zatem jedną z przesłanek warunkujących uznanie obiektu za budynek w rozumieniu P.b. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17). Taką też prawidłową wykładnię powołanego przepisu przyjęły w niniejszej sprawie organy. Organy uznały, że przedmiotowa szopa jest trwale związana z gruntem. Ta teza organu stała się podstawą oceny, że inwestor przed przeprowadzeniem robót budowalnych powinien dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., zaś nie dokonując go – dopuścił się samowoli budowlanej. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na potwierdzenie forsowanej przez organ tezy, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. W rozstrzygnięciach obu instancji organy przytoczyły obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące jak należy interpretować przesłankę "trwałego związania z gruntem". Równocześnie jeśli chodzi o realia tej konkretnej sprawy, to organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na wylewce betonowej (s. 4 postanowienia organu II instancji i s. 2 postanowienia organu I instancji). Organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach zapadłych postanowień sposobu posadowienia szopy na tej wylewce, a od razu przeszły do wniosku, że obiekt posiada cechę trwałego związania z gruntem. Jak natomiast wynika z protokołu przeprowadzonych w sprawie oględzin z 4 października 2021 r. (karta 34 akt organu I instancji) podczas czynności ustalono, że obiekt "posadowiony jest luźno na wylewce betonowej". Dodać należy, że również żadne z wykonanych przez pracowników organu zgromadzone w aktach administracyjnych (k. 23-31 akt administracyjnych) nie przedstawia, w jaki sposób obiekt miałby być trwale związany z gruntem. W szczególności na fotografiach na kartach 25 i 24v widoczne jest zbliżenie kadru na betonową wylewkę pod częścią wiaty, ale nie jest widoczny żaden sposób trwałego powiązania szopy z tą wylewką. Organy nie wskazują również na żadne inne dowody potwierdzające trwałość związania z gruntem, a skarżący (inwestor) konsekwentnie zaprzecza istnieniu takiej cechy. Tym samym organy obu instancji wskazały wnioski nie dające się wyprowadzić ze zgromadzonego materiału dowodowego. Obiekt nie może bowiem być równocześnie i luźno, i trwale związany z podłożem. Tym samym należy stwierdzić, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a – bowiem organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność trwałego związania obiektu z gruntem została udowodniona, a w końcu niedostatecznie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych postanowień, z jakich faktów wyprowadzają wniosek o spełnieniu powołanej przesłanki. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro było podstawą do uznania obiektu szopy za budynek, co w dalszej kolejności skutkowało stanowiskiem o dopuszczeniu się przez skarżącego samowoli budowlanej. Tym samym zaistniała podstawa do uchylenia zapadłych w sprawie postanowień, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Jednocześnie nie sposób podzielić oceny wyrażonej w piśmie z 13 maja 2024 r. doprecyzowującym skargę, że szopa jest obiektem małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 P.b. przez obiekty małej architektury rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Lista obiektów z art. 3 pkt 4 P.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 P.b. Definicja obiektu małej architektury łączy kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne. Obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary, a jednocześnie określone funkcje – religijne, estetyczne, rekreacyjne czy porządkowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet budynek znacznie mniejszy powierzchniowo niż 35 m2 (w niniejszej sprawie około 7 m2) nie może być kwalifikowany jako obiekt małej architektury, gdy nie spełnia przesłanek wynikających z art. 3 pkt 4 P.b. (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 282/20, wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r. II OSK 1769/22). W niniejszej sprawie przedmiotowa szopa jest obiektem o charakterze gospodarczym, co wynika zarówno z protokołu oględzin z 4 października 2021 r. ("przedmiotowy obiekt przeznaczony jest na cele gospodarcze"), fotografii ukazujących zgromadzone w nim m.in. kosiarkę, drabinę, narzędzia i materiały gospodarcze, w tym węgiel, a także stanowiska inwestora ("[szopa] Mi obecnie tak że służy do trzymania w niej opału i narzędzi" – zażalenie z 3 lipca 2023 r., k. 9 akt odwoławczych, taka sama deklaracja w skardze z 26 października 2023 r., k. 3 akt sądowych). Funkcja gospodarcza obiektu jest zatem w sprawie niewątpliwa, a wyrażone przez organ stanowisko o gospodarczym charakterze obiektu należy uznać za trafne. Obiekt w żaden sposób nie nawiązuje swoim przeznaczeniem do funkcji jakie powinny pełnić typowe dla obiektu małej architektury – religijne, upiększania ogrodu, rekreacji, utrzymania porządku (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., II OSK 3089/18). Subiektywne stanowisko wyrażone przez pełnomocnika, jakoby budynek o stosownej powierzchni miał charakter zabudowy małej architektury, nie może zostać zatem zaakceptowane. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania wyrażonego w piśmie 27 lutego 2024 r. należy zauważyć, że nie jest opisana w nim kluczowa z perspektywy regulacji Prawa budowlanego kwestia, tj. trwałości związania szopy z gruntem. W nawiązaniu zaś do akcentowanych w piśmie uczestnika sporów sąsiedzkich, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i wyrażona przez Sąd ocena zgodności z prawem danego aktu jest dokonywana w oderwaniu od pozaprawnych kontekstów nakreślonych przez uczestnika. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą bez wątpliwości, czy szopa jest trwale związana z gruntem, a ustalenie to przedstawią w sporządzonych uzasadnieniach orzeczeń, odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenie to jest bowiem w sprawie kluczowe i pierwotne względem kolejno podejmowanych czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 poz. 1935 ze zm.), uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 100 zł (k. 19 akt sądowych) oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.