II OSK 1138/23

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/22 w sprawie ze skarg P. T., S. T., S. T. oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr 303/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargi P. T., S. T., S. T. oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr 303/2022, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB, w S. z dnia 8 grudnia 2016 r., Nr 288/2016, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wskazaną powyżej decyzją PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "P.b., nakazał inwestorowi – S. T. dokonać rozbiórkę budynku gospodarczego, konstrukcji murowanej o wymiarach 8 m x 14,5 m zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]1 (stanowiącej własność S. i S. T.) i [...]2 (stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Wód Polskich) w T., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa T.. W administracyjnym toku instancji (po decyzjach WINB z 27 września 2019 r. i 16 kwietnia 2021 r.) oraz po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z 31 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Kr 1269/19 i z 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 683/21), Małopolski WINB wydał zaskarżoną decyzję, którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji z 8 grudnia 2016 r. i nakazał inwestorowi – S. T., [nowemu, bo od 2017 r.] właścicielowi działki nr [...]1 – P. T., właścicielowi działki nr [...]2 – Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie rozbiórkę budynku gospodarczego, konstrukcji murowanej o wymiarach 8 m x 14,5 m zlokalizowanego na działkach nr [...]1 i [...]2 w T. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa T.. Skargi od ww. decyzji WINB wnieśli (1) P. T., S. T. i S. T. oraz (2) Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok o sygn. akt II SA/Kr 1150/22, uwzględnił skargi i uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że inwestor – S. T. nie był właścicielem jednej z działek, na której samowoli budowlanej dokonał (własność Skarbu Państwa w zarządzie Wód Polskich). Inwestor aktualnie nie jest też właścicielem drugiej z działek, na której przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany (zbył ją w drodze umowy darowizny z 2017 r. na rzecz skarżącego P. T.). Orzeczenie organu I instancji nakaz rozbiórki kierowało na inwestora – S. T.. Orzeczenie organu II instancji nakaz ten kieruje na inwestora, a także aktualnych właścicieli ww. działek – P. T. i Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, że teren, na którym posadowiony jest obiekt objęty nakazem rozbiórki, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wykluczającym jakąkolwiek zabudowę. W ocenie Sądu, decyzja ta jest wadliwa. Sąd, odwołując się do treści art. 48 P.b., wskazał, że co do zasady nielegalne posadowienie obiektu budowlanego w terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje zabudowy (tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy), uzasadnia nałożenie obowiązku rozbiórki. Kwestia adresata decyzji rozbiórkowej nawet w sprawach jednoznacznych, jeżeli chodzi po powinność rozbiórki danego obiektu budowlanego, nie jest jednak prawnie obojętna. Sąd wskazał, że w wyroku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 683/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyłożył, iż decyzja o nakazie rozbiórki musi być skierowana do osób, które mają realną możliwość ją wykonać, jak i te, które wskazują na to, że P. T. jako aktualny właściciel jednej z nieruchomości, na której posadowiono samowolnie wybudowany budynek, powinien być stroną postępowania przed organem II instancji, skoro po wydaniu decyzji przez organ I instancji zmienił się stan własności nieruchomości. Naruszone zostały przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 52 P.b. Powyższe stanowisko Sądu jest wiążące dla organu i Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Dlatego Sąd uznał, że P. T. jako aktualny właściciel ww. działki, a także S. T. jako inwestor powinni być adresatami nakazu rozbiórki. Jednak P. T. nie był stroną toczącego się postępowania przed organem I instancji (w początkowej fazie, także przed organem odwoławczym) a o fakcie, że jest stroną tego postępowania dowiedział się dopiero 11 maja 2022 r., tj. około 6 lat po jego wszczęciu. O fakcie, że jest jednocześnie adresatem decyzji rozbiórkowej dowiedział się natomiast z decyzji będącej przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, tj. decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę mimo zastosowania się do wytycznych Sądu, organ orzekając reformacyjnie, a nie kasatotyjnie, naruszył w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a. Następnie Sąd, odwołując się do treści art. 52 P.b. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08; z 14 lutego 2017 r., II OSK 1291/15; z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00; wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., II SA/Kr 995/18; wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2012 r., II SA/Po 753/12), wskazał, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. W szczególności będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwa procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. A zatem w orzecznictwie obecna, a – jak się wydaje – także powszechna jest taka wykładnia art 52 P.b., że nakaz rozbiórki może być nałożony na inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości, na której samowoli się dopuścił, a niekoniecznie na właściciela terenu na którym samowola budowlana jest zlokalizowana. Orzeczenia te są wydawane na ogół w stanach faktycznych, gdzie ustalono, że samowoli budowlanej dokonano na cudzym gruncie bez wiedzy i zgody jego właściciela. W niniejszej sprawie skarżący był właścicielem 1 z 2 działek, na których przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany, tj. działek nr [...]1 oraz [...]2 (ta druga należy do Skarbu Państwa). Z akt sprawy nie wynika natomiast aby właściciel działki nr [...]2 – Skarb Państwa wyrażał zgodę czy choćby posiadał wiedzę, w przedmiocie dokonania tej samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody – w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Rozbiórka, samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wiąże się wieloma niedogodnościami i obciążeniami dla podmiotu na którego nałożono obowiązki związane z tym procesem. Podmiot, na którego nałożono nakaz rozbiórki, ponosić musi obciążenia finansowe lub osobiste związane z realizacją nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, znosić musi następstwa wynikające z przymusowej egzekucji tego świadczenia (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Brak jest uzasadnienia by ciężary te ponosił podmiot, w tym przypadku Skarb Państwa, który nie popełnił deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, ani też nie godził się by inny podmiot (inwestor) na jego terenie samowolę budowlaną zrealizował. W sensie ekonomicznym zresztą, podmiot taki to ofiara deliktu administracyjnego, a z akt sprawy, także skargi wynika, że podmiot ten rozbiórce się nie sprzeciwia, a wręcz do niej dąży. Ponadto Sąd zaznaczył, że rozbiórka obiektu budowlanego nie wymaga aby podmiot zobowiązany do tej rozbiórki wykazywał się dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane (warunek ten dotyczy jedyne pozwolenia na budowę), ale zgodą właściciela tego obiektu na dokonanie rozbiórki. Jak mowa wyżej, ze skargi wynika, że zgoda taka jest lub będzie wyrażona. Dlatego brak jest podstaw, by nakaz rozbiórki kierować także do Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skierowanie do tego podmiotu nakazu rozbiórki w postępowaniu odwoławczym, także naruszyło zasadę, o której mowa wyżej, w części uzasadnienia dotyczącego P. T.. Mimo, że podmiot ten nie był pozbawiony prawa do złożenia odwołania, to jednak nie będąc adresatem decyzji rozbiórkowej, a zarazem podmiotem zainteresowanym rozbiórką przedmiotowego obiektu, mógł z prawa tego nie skorzystać nie będąc tym zainteresowany. Kierowanie do niego nakazu rozbiórki dopiero w postępowaniu odwoławczym narusza zasadę, o której mowa w art. 78 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. przez uznanie, iż następstwo prawne zaistniałe na etapie postępowania odwoławczego powoduje konieczność wydania przez organ odwoławczy wyłącznie decyzji kasatoryjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pomimo, iż zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony z mocy prawa w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego wstąpienia, co oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają w mocy i nie muszą być powtarzane, a co za tym idzie przepis ten pozwala na kontynuowanie i zakończenie postępowania odwoławczego z udziałem następcy prawnego, na którego można również nałożyć obowiązki; - art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 683/21, w którym Sąd przesądził, że nie powinno orzekać się nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli nie posiada on uprawnień do władania nieruchomością oraz, że decyzja musi być skierowana do osób, które mają realną możliwość ją wykonać – i wskazanie organowi w zaskarżonym wyroku, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony wyłącznie na inwestora w zakresie rozbiórki części budynku posadowionego na dz. ewid. nr [...]2 pomimo, że nie posiada on prawa do ww. nieruchomości, na której samowoli się dopuścił, a nie, również na właściciela tego terenu na którym samowola budowlana jest zlokalizowana, tj. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 P.b. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakaz rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...]1 i [...]2 w T., powinien być skierowany jedynie do inwestora S. T. oraz P. T. właściciela dz. ewid. nr [...]1, w sytuacji gdy zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku rozbiórki – wynikającego z zaskarżonej decyzji – zarówno na inwestora S. T. oraz właściciela dz. ewid. nr [...]1 P. T., jak i właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...]2 – Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, gdyż taka decyzja administracyjna jest wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego, bowiem odnosi się do podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie nielegalnych robót budowlanych oraz podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości i realny wpływ na wykonanie obowiązku oraz nie prowadzi do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, zatem właścicieli nieruchomości, na której zrealizowano nielegalny obiekt. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie koszów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć częściowo zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ nie mogły skutecznie prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji wyroku, który uchylono decyzje organów obu instancji. W rzeczy samej nie ulega wątpliwości, że nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony także na aktualnego właściciela działki [...]1, który nabył nieruchomość m.in. od inwestora w drodze umowy darowizny w 2017 r. Taki zaś sposób sukcesji prawa własności oznacza, że nowy właściciel wchodzi w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela, który był inwestorem. Dotyczą go zatem skutki prawne prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowanej ze wszystkimi tego konsekwencjami w tym w związku z okolicznością, że nowy właściciel pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Z tych względów nowy właściciel nieruchomości nie mógł być stroną postępowania przed organem I instancji, a brak jego udziału w takim postępowaniu i późniejsze uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości nie uprawnia do twierdzenia, że tego rodzaju okoliczności naruszają zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a. i art. 78 Konstytucji RP), i że wymaga powtórzenia postępowanie przed organem I instancji z udziałem już nowego właściciela nieruchomości w wyniku zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przyjęcie odwrotnego poglądu czyniłoby w zasadzie niemożliwym doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, ponieważ każdorazowo możliwym byłoby przecież zbycie nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego. W tym zakresie zawiera zatem usprawiedliwione podstawy przywołanie w skardze kasacyjnej art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony "wstępują" jej następcy prawni. Takie "wstąpienie" nie oznacza konieczności powtórzenia postępowania administracyjnego z udziałem następcy prawnego, lecz kontynuację postępowania administracyjnego z udziałem nowego właściciela. Jednak przedstawiony powyżej wywód nie podważa skutecznie zaskarżonego wyroku, ponieważ ma rację Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki nie powinien zostać skierowany do Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Taką też ocenę zasadniczo potwierdza wiążący w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 683/21, w którym nie przesądzono, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Natomiast w wyroku tym wskazano, że nakaz rozbiórki może być skierowany do osób, które mają realną możliwość wykonania nakazu rozbiórki. Taką ocenę Sąd wypowiedział wówczas w odniesieniu do zarzutów skarg, a w tychże nie zarzucono aby to Skarb Państwa powinien być adresatem nakazu rozbiórki, lecz podnoszono, że nałożenie obowiązku rozbiórki powinno nastąpić na inwestora S. T. oraz obecnego właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...]1, tj. P. T.. Dlatego uwzględniając w okolicznościach niniejszej sprawy wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. ocenę prawną wnikającą z ww. wyroku co do wykładni art. 52 P.b., brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska skargi kasacyjnej jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przesłanki do skierowania nakazu rozbiórki także do Skarbu Państwa – właściciela działki nr [...]2, na której częściowo inwestor – S. T. zrealizował samowolnie przedmiotowy budynek gospodarczy. Należy uwzględnić, że art. 52 P.b. uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2845/20). Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., II OSK 1699/20). Należy bowiem uwzględnić, że co do zasady zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki w toku postępowania z art. 48 P.b. organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Zgodnie z art. 52 P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy, ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, iż obowiązki w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc m.in. prowadzone w trybie art. 48 P.b., mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Artykuł 52 P.b. umożliwia zatem skierowanie obowiązków, na przykład w postępowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy, tj. np. do właściciela nieruchomości, której dotyczy samowola budowlana zrealizowana dodatkowo częściowo na cudzym gruncie – z przekroczeniem granicy. Dlatego w całej rozciągłości skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni akceptuje ocenę Sadu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że "nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody – w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Rozbiórka, samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wiąże się wieloma niedogodnościami i obciążeniami dla podmiotu na którego nałożono obowiązki związane z tym procesem. Podmiot, na którego nałożono nakaz rozbiórki, ponosić musi obciążenia finansowe lub osobiste związane z realizacją nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, znosić musi następstwa wynikające z przymusowej egzekucji tego świadczenia (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Brak jest uzasadnienia by ciężary te ponosił podmiot, w tym przypadku Skarb Państwa, który nie popełnił deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, ani też nie godził się by inny podmiot (inwestor) na jego terenie samowolę budowlaną zrealizował. W sensie ekonomicznym zresztą, podmiot taki to ofiara deliktu administracyjnego, a z akt sprawy, także skargi wynika, że podmiot ten rozbiórce się nie sprzeciwia, a wręcz do niej dąży". Taka zaś ocena Sądu I instancji w żadnym razie nie powoduje naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości i zakazu dyskryminacji. Przecież taka ocena uwzględnia interesy Skarbu Państwa, ponieważ jak wskazał Sąd, z akt sprawy nie wynika aby właściciel działki nr [...]2 – Skarb Państwa wyrażał zgodę czy choćby posiadał wiedzę, w przedmiocie dokonania tej samowoli budowlanej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, w zw. z art. 30 § 4 K.p.a.; art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 P.b.; art. 52 P.b. w zw. z art. 32 Konstytucji RP – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.