II OZ 360/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.M. i M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 19/2023 w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak: 575/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/23/23 odmówił A.M. i M.M. (dalej: "skarżący") wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2023 r., znak: 575/OPON/2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 19/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego jednostanowiskowego wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] nr [...] w Warszawie na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2023 r. skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. We wniosku powołali się na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty przez należącą do nich nieruchomości charakteru budynku wolnostojącego, obniżenia jej wartości ekonomicznej i historycznej, a następczo także utrudnienia jej ewentualnej sprzedaży oraz zmianę charakteru zabudowy objętego ochrona konserwatorską obszaru Żoliborza Historycznego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej jaki i poprzedzającej ją decyzji jest konieczne również w związku z faktem, że w sprawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 marca 2023 r., znak WZWL.5142.324.2023.EK, zezwalającej inwestorom na realizację ich zamierzenia budowlanego, która to stanowi prejudykat dla decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 19/2003, toczy się obecnie postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności (znak DOZ-APN.650.203.2023.MW), które ze wszelkim prawdopodobieństwem zakończy się stwierdzeniem nieważności pozwolenia konserwatorskiego, czego następstwem będzie nieważność przedmiotowych decyzji organów obu instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący wskazali, że równolegle, w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 maja 2023 r., znak DOZ- OAiK.650.414.2023.MT stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przed WSA w Warszawie, pod sygn. akt VII SA/Wa 1673/23, obecnie toczy się postępowanie ze skargi z 13 czerwca 2023 r., jaką na to postanowienie wnieśli skarżący. Zaznaczyli, że rozstrzygnięcie tego postępowania ma także istotne znaczenie dla ważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 19/2003, co również przemawia za koniecznością wstrzymania wykonania tej decyzji do czasu ostatecznych rozstrzygnięć zarówno w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego jaki i decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 575/OPON/2023, z 11 sierpnia 2023 r., która stanowi przedmiot niniejszej skargi. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazali, aby wykonanie decyzji objętych wnioskiem mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnił przy tym, że niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Skarżący na powyższe postanowienie złożyli zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnieśli o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji. Podnieśli, że przyjmując – czysto teoretycznie – że treść skargi nie uzasadniała wniosku o wstrzymanie decyzji, to z całą pewnością takie uzasadnienie wynika z pozostałej dokumentacji, w tym formułowanych przez skarżących pism w toku postępowania administracyjnego. Następnie skarżący podnieśli, że realizacja zamierzania inwestycyjnego prowadzić będzie do utraty przez należącą do nich nieruchomość charakteru budynku wolnostojącego, obniżenia jego wartości ekonomicznej i historycznej a następczo także utrudnienia jej ewentualnej sprzedaży oraz zmianę charakteru zabudowy objętego ochrona konserwatorską obszaru Żoliborza Historycznego. Stwierdzili także, że próba odwrócenia skutków poprzez realizację zamierzenia, w przypadku uchylenia zaskarżonych decyzji, spotka się ze zdecydowanym oporem inwestorów, czego następstwem proces odwracania z całą pewnością będzie długotrwały i niezmiernie trudny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a,") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że niebezpieczeństwa, o których mowa w powyższym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (por. postanowienia NSA z: 30 listopada 2018 r., I OZ 1165/18; 18 października 2016 r., I OZ 1041/16; 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06). Biorąc powyższe pod uwagę za zasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzupełnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżący nie uprawdopodobnili bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ich na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz po stronie interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku o wstrzymanie decyzji podnieśli, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji spowoduje utratę należącej do nich nieruchomości charakteru budynku wolnostojącego, oraz wpłynie na obniżenie jej wartości ekonomicznej i historycznej a następczo także utrudnienia w ewentualnej sprzedaży ich nieruchomości jak i zmianę charakteru zabudowy. Zwrócić należy uwagę, że skarżący poprzestali na ogólnikowych twierdzeniach, które pozbawione były szerszego uzasadnienia. Nie wynika z nich m.in. rozmiar wyrządzonych szkód np. co do obniżenia wartości nieruchomości. Sam zaś charakter spornej inwestycji sam w sobie nie świadczy, że wartość nieruchomości faktycznie ulegnie obniżeniu bądź też aby skarżący mieli problem przy potencjalnej jej sprzedaży. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca w art. 61 § 3 p.p.s.a. posługuje się pojęciem "znacznej szkody", co oznacza, że dla wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie wystarcza samo jej wystąpienie, lecz jeszcze jej rozmiar dla wnioskodawcy musi być co najmniej znaczny (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2026 r., II OZ 866/16). Wyjaśnić jednocześnie należy, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami, które nie tylko bezpośrednio będą związanymi z jej wykonaniem, ale także, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Niewątpliwie zaś realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje, że nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a zatem także przywrócenia nieruchomości skarżących charakteru budynku wolnostojącego. Wykonanie obiektu budowlanego jest bowiem zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. Przy czym to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed zakończeniem postępowania sądowego. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takie okoliczności nie były wskazane przez skarżących. Końcowo podkreślić należy, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.