I OSK 1979/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/22 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r., nr KOA 1077/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt: I SA/Wa 1299/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G. (dalej także jako "Skarżąca",) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako "Organ", "Kolegium", "Skarżący kasacyjnie") z dnia 24 marca 2022 r. nr KOA 1077/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. z dnia 9 lutego 2022 r. nr OPS.ŚRśp.4702.242.2022, a ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej E.G. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako "ppsa") oparło skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej również jako "uśr") poprzez wadliwe przyjęcie, że pojęcie "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej'', może być intepretowane także jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego nigdy nie podejmowała jakiegokolwiek zatrudnienia czy pracy zarobkowej, a jedynie w we wniosku o przyznanie tego świadczenia oświadczyła, że rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki; 2. rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia - art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego WSA nie podzielił wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Kolegium, dlaczego zaprezentował wykładnię odmienną, nadto poprzez niewyjaśnienie, jaki stan faktyczny Sąd ustalił jako podstawę rozstrzygnięcia. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że ustalenia organów – w zakresie w jakim uznały, że nie istnieje związek przyczynowy, miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, są wadliwe. Ponadto rozstrzygnięcie, czy sporządzone przez Sąd Wojewódzki uzasadnienie wyroku było właściwe. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 uśr nie mógł zostać uwzględniony. W pierwszej kolejności Sąd Kasacyjny zaznacza, że konstrukcja tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej budzi zastrzeżenia. Przepis art. 17 ust. 1 uśr składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów), co implikuje wymóg wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; czy wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10). Niemniej jednak treść uzasadnienia wskazanej podstawy kasacyjnej pozwala na zidentyfikowanie zarzutu i jego merytoryczne rozpoznanie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 t.j.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Oczywistym jest, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Już sama językowa wykładnia art. 17 ust. 1 uśr prowadzi do wniosku, że nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie go w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie wprowadził wymogu, żeby opiekun osoby niepełnosprawnej, który nie podejmuje zatrudnienia, pracował kiedykolwiek wcześniej – zwłaszcza, jak na gruncie niniejszej sprawy, jeśli jest to osoba młoda. Również żadna z reguł wykładni nie pozwala wyciągnąć takiego wniosku. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w uśr. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nie można się zatem zgodzić z Kolegium, że skoro skarżąca (mająca wówczas 23 lata) nie miała uprawnień emerytalnych, ani rentowych, nie pracuje, ani nie pracowała w ostatnim czasie, to nie istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza nie to czy skarżąca wcześniej pracowała, lecz to, jaki jest rzeczywisty zakres sprawowanej przez nią opieki nad matką i jednocześnie jakie są potrzeby niepełnosprawnej matki, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych matka skarżącej jest po 3 udarach niedokrwiennych mózgu, czynności które wykonuje skarżąca w związku z opieką polegają m.in. na pomocy w pobudce i w porannej toalecie, skarżąca wielokrotnie w ciągu dnia pomaga matce korzystać z toalety, wymienia pielucho-majtki, każdego dnia wykonuje z nią ćwiczenia rehabilitacyjne, podaje leki, przygotowuje posiłki, robi zakupy, wykonuje z matką ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, myślenie, ponadto układa matkę do snu. Słusznie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że zakres sprawowanych przez skarżącą czynności w związku z opieką nad niepełnosprawną matką jest szeroki i wyklucza jej możliwość podjęcia zatrudnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się zarówno do zarzutu, który został podniesiony w skardze, jak i do stanowiska Kolegium zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Sąd wyjaśnił swoje stanowisko prawne, wskazując na argumenty natury prawnej, które jego zdaniem nie pozwalają na podzielenie stanowiska organów obu instancji i dlaczego decyzje te należało uchylić. Końcowo zauważyć należy, że wbrew stanowisku Kolegium, Sąd Wojewódzki nie uznał, że w sprawie nie należy czynić ustaleń co do istnienia związku przyczynowego między niepodjęciem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a koniecznością opieki nad matką. Sąd administracyjny nie dokonuje przecież ustaleń faktycznych w sprawie, Sąd bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (art. 133 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki ocenił, że ustalenia poczynione przez organy, w zakresie w jakim uznały, że nie istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad matką, były wadliwe. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.